Le gouvernement du chancelier Adenauer, depuis qu’il a la responsabilité de sa politique extérieure, se trouve aux prises avec des tâches délicates. Sans doute la participation de la République Fédérale aux divers organismes européens ou atlantiques ne suscite guère de difficultés, mais il n’en est pas de même en ce qui concerne les relations de la République Fédérale avec les pays de l’Est européen, et plus généralement avec les pays dits « non-engagés ». Les relations de la République Fédérale avec ces deux groupes de pays posent à Bonn des problèmes de principe en raison de l’existence du gouvernement de Pankow, et des problèmes particuliers résultant de la situation internationale actuelle. À l’égard des pays de l’Est européen, l’attitude de la République fédérale a varié selon qu’il s’agissait de l’U.R.S.S., de la Yougoslavie, de la Pologne ou des autres pays satellites.

Avec l’U.R.S.S., le gouvernement de Bonn n’avait eu, jusqu’à la fin de 1955, que des relations indirectes. L’U.R.S.S. était l’une des quatre puissances dont l’accord était nécessaire pour que soit réglée la question de la réunification allemande, réunification sans laquelle la signature d’un traité de paix n’était pas possible. Le gouvernement de Bonn s’en remettait donc aux trois autres gouvernements intéressés qui avaient, comme l’U.R.S.S., compétence sur les questions intéressant toute l’Allemagne (France, Grande-Bretagne et États-Unis) pour discuter avec le gouvernement soviétique. À la fin de 1955, cette situation s’est modifiée. Après la signature du traité d’État avec l’Autriche, le gouvernement soviétique avait adressé au chancelier Adenauer une invitation à se rendre à Moscou pour y normaliser les relations entre l’U.R.S.S. et la République Fédérale. Cette visite du chancelier aux dirigeants soviétiques en septembre 1955 eut pour résultat l’établissement des relations diplomatiques entre Moscou et Bonn, tandis que les autorités soviétiques s’engageaient à rapatrier les Allemands qui demeuraient sur le territoire de l’Union. En novembre, M. Zorine arrivait donc à Bonn comme ambassadeur ; en mars 1956, M. Haas était accrédité à Moscou. Il s’agissait là d’une concession majeure faite par M. Adenauer aux dirigeants du Kremlin et l’on peut se demander aujourd’hui si le chancelier n’a pas payé trop cher une promesse qui ne fut d’ailleurs que partiellement tenue. Toutefois il faut convenir que si le gouvernement allemand avait repoussé l’offre du gouvernement soviétique, le chancelier eût été accusé, à l’étranger, de saboter la détente internationale et, en Allemagne, de faire bon marché du sort des Allemands retenus en U.R.S.S. La concession faite par le chancelier était importante parce qu’elle était la première infraction consentie par Bonn à la règle que le gouvernement de la République Fédérale n’aurait pas de relations diplomatiques avec les gouvernements étrangers qui reconnaissaient le régime de Pankow. On sait que le gouvernement de la République Fédérale se considère comme le seul gouvernement allemand. Il est en effet le seul qui soit élu selon les normes démocratiques. La République démocratique allemande n’a pas d’existence juridique pour les autorités fédérales, ni pour les autres occidentaux. Elle n’est rien de plus qu’une zone du territoire allemand occupée par l’U.R.S.S. et le gouvernement de Pankow n’est qu’une émanation des autorités d’occupation. Or l’U.R.S.S. a, en 1955, transformé en ambassadeur son Haut-Commissaire à Pankow en sorte que depuis 1956, deux ambassades coexistent à Moscou, celle de la République Fédérale et celle de la République démocratique. Cette normalisation des relations entre Bonn et Moscou n’a d’ailleurs pas donné les résultats que l’on pouvait escompter en Allemagne occidentale après la déstalinisation. En effet, l’U.R.S.S. a depuis lors constamment affirmé que la réunification de l’Allemagne était une affaire qui devait d’abord être traitée entre les Allemands de l’Ouest et de l’Est, thèse qui est inacceptable par Bonn. En définitive, si le rétablissement des relations diplomatiques avec l’U.R.S.S. se justifiait en raison d’intérêts précis, notamment le rapatriement des prisonniers, on peut dire que les relations diplomatiques n’ont pas donné les résultats que Bonn en attendait. Des négociations se sont bien engagées à Moscou le 23 juillet 1957 sur les relations économiques entre les deux pays, mais elles n’ont pas encore abouti. Les relations de la République Fédérale avec la Yougoslavie présentaient un caractère bien différent. La Yougoslavie est membre du pacte balkanique, alliée de la Grèce et de la Turquie, elles-mêmes alliées de la République Fédérale dans l’OTAN. Depuis la rupture entre Tito et le Kominform, la Yougoslavie est demeurée plus ou moins et à sa manière dans le camp occidental. En outre, la Yougoslavie n’a pas suivi l’exemple donné par l’U.R.S.S. en 1955 et institué, comme l’ont fait les démocraties populaires, des relations diplomatiques avec la D.D.R. La République Fédérale avait donc, avec Belgrade, des relations diplomatiques, et les rapports germano-yougoslaves étaient bons. En septembre 1955 le gouvernement de Bonn avait envoyé comme ambassadeur auprès du maréchal Tito l’ancien député libéral Karl G. Pfleiderer, dont chacun savait qu’il était favorable à l’amélioration des relations entre la République Fédérale et les pays de l’Est.

Les difficultés ont commencé à se manifester entre Belgrade et Bonn au fur et à mesure que se précisait la réconciliation entre le maréchal Tito et les dirigeants soviétiques. Lorsque, rendant la visite que lui avaient faite l’année auparavant les dirigeants soviétiques, le maréchal Tito fit un voyage à Moscou au mois de juin 1956, il déclara dans un discours que la séparation des deux Allemagnes, principale cause de tension en Europe, devait être réglée par des négociations directes entre les deux États allemands. Le chef du gouvernement yougoslave fut encore plus net lorsqu’il traita publiquement de cette question après les entretiens qu’il eût à Belgrade en septembre 1957 avec le chef du gouvernement polonais, M. Gomulka. Belgrade, en ce qui concerne le problème de la réunification allemande, s’alignait sur la position de Moscou. Aussi ne fut-on qu’à demi surpris, dans les capitales occidentales, lorsque le 15 octobre dernier, le gouvernement yougoslave faisait connaître sa décision de reconnaître officiellement le gouvernement de la D.D.R. Cette décision plaçait Bonn devant un choix difficile. Encaisser sans réagir cette décision de Belgrade était impossible. Et toute réaction autre que la rupture des relations diplomatiques avait un caractère platonique. Le risque était, si Bonn maintenait ses relations diplomatiques avec Belgrade, que l’exemple de la Yougoslavie fût contagieux. Le camp des pays « non engagés » compte de nombreux clients de l’Allemagne, aussi bien de l’Allemagne de l’Est que de celle de l’Ouest. Ceux-ci auraient peut-être été tentés de normaliser leurs relations avec Pankow. À l’inverse, rompre les relations avec la Yougoslavie c’était couper les ponts, au moins les ponts officiels avec le seul pays communiste d’Europe orientale qui ait maintenu ses distances à l’égard de l’U.R.S.S. et ouvert ses frontières aux influences occidentales. Pour un pays comme l’Allemagne dont les intérêts traditionnels sont en Europe autant à l’Est qu’à l’Ouest, la Yougoslavie était un « interlocuteur valable ». Bonn avait d’ailleurs, au mois de mars 1956, signé avec Belgrade un traité de collaboration économique qui aurait pu servir de modèle à d’autres démocraties populaires désatellitisées. Ayant pesé le pour et le contre, c’est vers la rupture que pencha le chancelier Adenauer. Celle-ci fut annoncée le 19 octobre.