L’année 1976 s’est ouverte sur un transfert de l’attention générale. Alors que depuis la guerre israélo-arabe d’octobre 1973 l’intérêt se concentrait surtout sur les questions des relations entre les pays industrialisés et les pays producteurs de pétrole et, au-delà, sur l’élaboration d’un nouvel ordre économique mondial, il porte aujourd’hui sur des conflits militaires dont on peut chaque jour craindre l’extension. Sans doute le drame qui a déchiré pendant plusieurs mois le Liban n’est-il qu’un élément du conflit global du Moyen-Orient. Sans doute pressentait-on que dès son accès à l’indépendance, l’Angola serait le théâtre d’affrontements qui ne pourraient laisser les Grands indifférents. Sans doute la question du Sahara occidental avait-elle déjà fait l’objet de bien des discussions dans lesquelles les thèses marocaines et algériennes s’étaient révélées inconciliables. Il n’en demeure pas moins que la guerre civile libanaise, les affrontements angolais, les heurts algéro-marocains ont placé ces problèmes sur un plan différent.

Dans le même temps, la mort du Premier ministre chinois Chou En-laï, si elle n’a pas surpris – on savait que la maladie ne lui laissait qu’un mince sursis – a créé une situation dont les développements ne peuvent pas ne concerner que la Chine, ne fût-ce que parce que le temps de l’après-maoïsme peut être considéré comme ouvert. D’après une confidence de M. Gérald Ford, Mao Tsé-toung aurait clairement laissé entendre au Président américain que son successeur serait Teng Hsiao-ping [NDLR 2026 : Deng Xiaoping], un homme de 71 ans, écarté du pouvoir au cours de la Révolution culturelle, puis réhabilité. Comment se comportera-t-il ? N’aura-t-il pas à lutter contre les jeunes générations ? Si Mao Tsé-toung a dirigé la révolution, s’il l’anime encore, il croit devoir à chaque instant « redresser la barre ». Demain, l’évolution de ce pays, qui veut rester aussi mystérieux que son leader, apportera peut-être des surprises. Au mystère de l’immense Chine s’ajoute l’incertitude des événements qui peuvent se produire à Saïgon, Phnom-Penh ou Vientiane. Pékin, comme Moscou, voudrait bien asseoir son hégémonie sur la péninsule indochinoise. Devront-ils, l’un comme l’autre, reconnaître un jour qu’un nationalisme vietnamien, reconnaissant certes, mais fondé aussi sur l’authenticité traditionnelle, peut les renvoyer dos à dos ?

Dans le même temps encore, les difficultés auxquelles s’est heurté M. Kissinger dans son effort pour la mise au point d’un nouvel accord américano-soviétique sur la limitation des armements stratégiques, le raidissement idéologique dont ont témoigné de nombreux propos de M. Brejnev, l’appui donné par Moscou à l’une des forces qui s’affrontent en Angola, etc. ont suscité des inquiétudes quant au développement de la détente dont la Conférence d’Helsinki, en dépit de ses équivoques, avait fait lever l’espoir. C’est d’autant plus grave que, pour des raisons diverses, qui ne sont pas liées uniquement aux prochaines élections présidentielles, les États-Unis restent très en retrait, tout se passant comme si leurs problèmes domestiques, l’affaire du Watergate et la vie privée du président Kennedy, les préoccupaient plus, aujourd’hui, que les tensions internationales.

Quel Parlement européen ?

La publication par M. Tindemans d’un rapport sur les mesures à prendre pour réaliser l’unité politique de l’Europe – parmi celles-ci figure l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct – a provoqué de vives controverses, qui rappellent, par les divisions et les regroupements qu’elles suscitent, la bataille de l’armée européenne (la Communauté européenne de Défense, CED) qui ébranla la France de 1951 à 1954 et provoqua des déchirements durables dans la IV^e République. Comme il y a un quart de siècle, la ligne de partage n’est pas simple et ne sépare pas nettement le pouvoir et l’opposition.

Le Traité de Rome de 1957, établissant les Communautés économique (CEE) et atomique (Euratom) européennes, a créé une assemblée qui, en 1962, décida de s’appeler Parlement européen. L’article 138 du traité dispose que cette assemblée « formée de délégués des Parlements nationaux »… « élaborera des projets en vue de permettre l’élection au suffrage universel direct, selon une procédure uniforme dans tous les États-membres ». Le même article précisait : « Le Conseil ⁽¹⁾ statuant à l’unanimité arrêtera les dispositions dont il recommandera l’adoption par les États-membres, conformément à leurs régies constitutionnelles respectives ». En d’autres termes, le principe des élections européennes était acquis, mais les modalités ne pouvaient être fixées que par accord unanime des gouvernements.

En 1960, l’Assemblée européenne acheva la rédaction de son projet : au cours d’une période transitoire immédiate, chaque État élisait ses représentants selon le système de son choix, et l’Assemblée ainsi élue devait décider du système électoral définitif, « selon une procédure aussi uniforme que possible ». Le 20 juin, l’Assemblée remit son projet au Conseil des ministres, qui n’y donna aucune suite, notamment parce que la France redoutait que cette élection n’aboutit à un régime d’assemblée. Les partenaires de la France n’essayèrent pas de lui forcer la main, en décidant par exemple que leurs propres parlementaires « européens » seraient élus au suffrage universel direct. En fait, la controverse sur ces élections se dissolut rapidement dans une querelle plus vaste : elle n’était, par le jeu des circonstances, qu’un point mineur dans un contentieux qui englobait le rejet du « plan Fouchet », les « affaires anglaises », les crises agricoles, les discussions sur le droit de veto (passage de la règle de l’unanimité à celle de la majorité) et les tensions franco-américaines.

Il fallut attendre le « sommet » de Paris des 20-21 octobre 1972 pour que la question redevienne d’actualité. L’admission de la Grande-Bretagne étant acquise, les Neuf jugèrent le moment venu d’ouvrir des perspectives d’avenir : l’union économique et monétaire et, pour 1980, l’union politique. À la demande des Pays-Bas, M. Pompidou accepta d’inscrire dans ce programme le principe du renforcement des pouvoirs de l’Assemblée européenne et de rappeler qu’elle devait être élue au suffrage universel. Cependant la crise monétaire et, surtout, la crise pétrolière, relancèrent les dissensions. Après le décevant « sommet » de Copenhague, la mort de M. Pompidou et l’éclipse de MM. Heath et Brandt, il fallut attendre le second « sommet » de Paris, les 9-10 décembre 1974, réuni à l’instigation de M. Giscard d’Estaing, pour rouvrir le dossier électoral. Le communiqué final de ce « sommet » déclarait : « Les chefs de gouvernement ont constaté que l’objectif fixé par le traité, de l’élection au suffrage universel de l’Assemblée, devait être réalisé le plus tôt possible. Sur ce point, ils attendent avec intérêt les propositions de l’Assemblée, sur lesquelles ils souhaitent que le Conseil statue en 1976. Dans cette hypothèse, l’élection au suffrage universel direct devrait intervenir à partir de 1978 ». L’Assemblée répondit immédiatement à cet appel, et adopta le 14 janvier 1975 un nouveau projet de convention électorale, aussi souple que celui de 1960 : dans un premier temps, les parlementaires « européens » seraient élus, pour cinq ans, selon un système électoral propre à chaque État : ce Parlement européen élu élaborerait avant 1980 « un projet de procédure électorale uniforme » dont les modalités seraient fixées à l’unanimité par le Conseil de la Communauté. Les élections auraient lieu le même jour dans tous les pays membres. Le cumul des mandats européen et national était possible, mais non obligatoire. Après un nouveau délai imposé par la « renégociation » britannique, le Conseil européen (appellation nouvelle des « sommets » devenus réguliers) réuni à Rome les 1^er-2 décembre 1975 adopta le texte suivant. « Le Conseil européen est convenu que l’élection de l’Assemblée aura lieu à une date unique au cours de la période mai-juin 1978. L’État qui ne pourrait procéder à l’élection directe à cette date pourra désigner ses représentants parmi les membres élus de sa propre Assemblée nationale ». Deux gouvernements manifestèrent l’intention de bénéficier de ce sursis, ceux de la Grande-Bretagne et du Danemark.

Parmi les problèmes qui restent à résoudre, deux sont particulièrement épineux, celui de la répartition nationale des sièges et celui du ou des systèmes électoraux, que l’Assemblée a esquivés.

• Le maintien de la répartition des sièges fixée par le traité de Rome est inacceptable. Si les Parlements nationaux pouvaient à la rigueur accepter des plafonds conventionnels aux délégations qu’ils envoyaient dans une assemblée, il est exclu que les électeurs acceptent des inégalités trop manifestes. Avec la répartition actuelle, l’électeur luxembourgeois « vaudrait » plus de vingt fois celui des plus grands pays de la Communauté. Faute d’instituer un Parlement bicaméral, avec un Sénat représentant les États à égalité, et une Chambre des peuples en fonction de leur importance numérique (système préconisé par les fédéralistes mais trop compliqué en l’état actuel de la construction européenne), l’Assemblée proposait qu’une certaine proportionnalité soit respectée, mais non une proportionnalité intégrale qui écraserait les petits pays. Le gouvernement français jugea cette proposition insuffisante, le gouvernement irlandais la jugea excessive.

• Il en va de même du système électoral. Une interprétation « dynamique » permet aux Néerlandais de considérer l’uniformité de la procédure comme insuffisante dès lors que l’égalité, la liberté, l’universalité et le secret du vote sont assurés. L’article 235 du traité de Rome permettrait de prendre toutes les « mesures appropriées » pour « réaliser un des objectifs de la Communauté » si elles faisaient l’unanimité. Mais le gouvernement français et la plupart de ses partenaires jugent plus sage de recourir à un amendement des textes. En tout état de cause, puisque les gouvernements auront la responsabilité du système électoral, une loi française devra être votée pour organiser le scrutin. Entre les partisans de la représentation proportionnelle et ceux du scrutin majoritaire, entre ceux du vote sur une liste nationale et ceux du vote au sein de circonscriptions régionales, le débat est ouvert.

Mais, en fait, la discussion principale porte moins sur les modalités du vote que sur sa finalité. L’indépendance nationale est-elle compatible avec l’élection d’un Parlement européen au suffrage universel direct ? Ce Parlement ne disposerait-il pas de pouvoirs qui porteraient atteinte à cette souveraineté ? Déjà, en matière budgétaire, un premier pas a été fait dans la voie du dessaisissement de certaines prérogatives nationales. Les uns souhaiteraient aller plus avant, les autres estiment que l’on est déjà allé trop loin. C’est donc un nouveau débat qui s’engage sur les finalités de la construction européenne.

L’Otan et l’Espagne

Il était normal que le décès du général Franco et les premières mesures de libéralisation adoptées par le nouveau régime affectent la position internationale de l’Espagne. On sait notamment qu’elle était insérée dans les dispositifs stratégiques atlantiques, par le biais d’accords bilatéraux avec les États-Unis, sans appartenir à l’Otan. Entre Moscou et Washington, M. Kissinger s’est arrêté le 25 janvier 1976 à Madrid où, au nom de son pays, il a signé un « traité d’amitié et de coopération » entre les États-Unis et l’Espagne, qui donne de substantielles satisfactions à celle-ci. Il prévoit notamment que les sous-marins nucléaires américains abandonneront progressivement la base de Rota, qu’une aide militaire et économique sera accordée par Washington, et qu’un état-major combiné va être constitué « pour faciliter la coordination entre les forces des deux pays et d’autres forces se consacrant à la défense de l’Atlantique Sud » ⁽²⁾. Préoccupé par l’affaiblissement du flanc Sud de l’Otan, par les retombées stratégiques de la crise portugaise et par les incertitudes italiennes, M. Kissinger a voulu renforcer le « bastion » espagnol.

Les premiers accords de coopération militaire et économique signés en 1953 entre Madrid et Washington étaient limités. Pour l’essentiel, ils autorisaient les États-Unis à disposer d’un certain nombre de bases militaires, en échange d’une aide économique au demeurant assez mesurée. Mais, par ces accords, l’Espagne amorçait sa sortie du ghetto diplomatique imposé par les démocraties occidentales au lendemain de la Seconde Guerre mondiale : le pas était important. Les négociations engagées depuis 1953 pour le renouvellement de ces accords furent âpres : les marchandages blessaient la susceptibilité espagnole sans satisfaire un Congrès américain mal disposé à l’égard de Madrid. En novembre 1975, alors que le gouvernement espagnol était pratiquement paralysé par l’agonie du général Franco, M. Kissinger avait cru pouvoir obtenir un renouvellement favorable des accords. La mort du Caudillo, l’intronisation du roi Juan Carlos, l’installation d’un gouvernement affichant des intentions démocratiques, et la nomination comme ministre des Affaires étrangères de M. de Areilza, comte de Motrico, qui avait négocié les accords de 1953 et qui passe pour un ami résolu des États-Unis, représentèrent autant d’éléments qui modifièrent le tableau et permirent en quelques semaines à l’Espagne d’obtenir à la fois des avantages concrets et une satisfaction d’amour-propre. Pour la première fois, la participation de l’Espagne à la défense de l’Occident est reconnue, un traité est signé, l’aide économique est deux fois plus importante que celle prévue il y a trois mois, un matériel militaire très moderne va être livré par les États-Unis, la qualité de ce matériel impliquant une probable adhésion de l’Espagne à l’Otan. Il reste à persuader et le Congrès américain et les membres de l’Otan que l’Espagne de Juan Carlos est déjà une nation que presque rien ne distingue des démocraties européennes. Si les mesures libérales annoncées par les ministres espagnols de l’Intérieur et des Affaires étrangères se trouvent traduites dans les faits, il est vraisemblable que l’adhésion à l’Otan pourrait se situer au début des années 1980. En vérité, à l’heure où le Portugal et l’Italie à l’Ouest de la Méditerranée, la Grèce et la Turquie à l’Est, paraissent peu sûrs, Washington semble décidé à faire de l’Espagne l’une des grandes puissances militaires méditerranéennes. En cas de crise grave, les États-Unis souhaitent disposer en Europe de deux gigantesques porte-avions, qui ne sont autres que la Grande-Bretagne et la péninsule ibérique (ce qui peut contribuer à expliquer l’évolution de la situation au Portugal).

Si la Turquie est considérée comme « peu sûre », c’est sans doute en raison de son attitude à l’égard du problème des bases américaines. Selon des informations non confirmées officiellement, les négociations auraient abouti à un projet d’accord, aux termes duquel Turcs et Américains se seraient entendus pour confier l’administration des bases aux militaires turcs, ce qui donnerait satisfaction à Ankara. Les bases ne seraient plus appelées « installations communes de défense », mais simplement « installations turques », ce qui n’affecterait cependant pas la collaboration des militaires des deux pays. Mais cet accord n’entrerait en vigueur que lorsque l’aide américaine à Ankara aurait été intégralement rétablie.

La Communauté économique européenne (CEE) et la Grèce

Au lendemain des exécutions de terroristes, en septembre dernier, la Commission de la CEE avait décidé de « geler » les négociations en cours avec l’Espagne pour une association plus étroite de celle-ci avec la CEE. Les nouveaux dirigeants espagnols souhaiteraient que maintenant elles soient « dégelées ». Mais aucune décision n’a encore été prise à Bruxelles. Par contre, en ce qui concerne la Grèce, qui a présenté officiellement sa candidature à l’adhésion, la Commission s’est, le 29 janvier, montrée très prudente, puisqu’elle a proposé qu’une période de « pré-adhésion » précède l’entrée dans le Marché commun. Refusant une attitude purement politique ou sentimentale, la Commission a estimé, non sans raison d’ailleurs, qu’étant donné le retard économique de la Grèce par rapport aux membres de la CEE il n’était pas réaliste d’envisager pour un avenir proche son entrée dans le Marché commun à titre de membre à part entière. Elle s’est déclarée favorable à l’idée d’une adhésion grecque à la CEE et proposé d’engager des négociations dans ce sens, mais en ajoutant qu’une période de « pré-adhésion » serait en tout état de cause nécessaire. Durant cette phase, qui serait d’une durée « limitée » (mais aucune précision n’est donnée sur sa durée), la Grèce ne participerait pas aux institutions de la Communauté. Dans cette mesure, la période de « pré-adhésion » se distinguerait considérablement des périodes de transition qui avaient été décidées pour la Grande-Bretagne, le Danemark et l’Irlande. Cependant, durant le délai d’attente, un certain nombre de mécanismes de solidarité communautaire (Fonds régional, Fonds social, Fonds agricole) pourraient être aménagés afin de jouer au profit de la Grèce, et la Commission propose en outre de mettre en œuvre un programme d’envergure qui permettrait à Athènes d’accélérer les réformes structurelles nécessaires à son adhésion.

Si la Commission n’a pas voulu adopter une position plus dynamique, c’est, dans une certaine mesure, en raison de la tension gréco-turque. Elle a voulu éviter que l’évolution des relations entre la Grèce et la Communauté n’entraîne cette dernière à devenir, même indirectement, partie au différend gréco-turc. Elle rappelle d’ailleurs que le Conseil des ministres des Neuf a adopté, en juin 1975, une déclaration selon laquelle la demande d’adhésion d’Athènes ne devait pas affecter les relations entre la CEE et Ankara, ce même texte faisant au surplus allusion à la nécessité de trouver des solutions propres à donner satisfaction à la Turquie.

Sur le plan économique, la circonspection de Bruxelles s’explique par le fait que l’économie grecque n’a pas atteint un stade de développement comparable à celui de la CEE, restant marquée par la faiblesse de sa base industrielle et par le caractère peu moderne de son agriculture… Le vice-Président Christopher Soames a lui-même déclaré : « Les modifications structurelles considérables qui sont nécessaires ont conduit la Commission à envisager un certain délai, avant que ne soient imposées à la Grèce les obligations de l’adhésion, même assorties de dispositions transitoires ». La troisième raison invoquée par la Commission pour justifier sa position a trait au développement interne de la Communauté. Celui-ci s’est déjà trouvé ralenti par la force des choses à la suite de l’élargissement des Six à la Grande-Bretagne, au Danemark et à l’Irlande. La Communauté n’a pas encore eu le temps de pleinement mener à son terme l’effort d’adaptation qu’implique l’adhésion de trois nouveaux États. Peut-elle impunément envisager, pour un avenir proche, un nouvel élargissement ? La Commission, qui est hostile à l’idée d’« une Europe à plusieurs vitesses », croit plutôt que la Communauté, aujourd’hui déjà peu homogène, doit renforcer sa cohésion interne avant d’être en mesure d’accueillir efficacement un nouveau membre. La Grèce a réagi nerveusement à cette prise de position de la Commission. Pour les Grecs, les arguments d’ordre économique (qui auraient pu être invoqués contre l’Irlande) cachent une opération politique : selon eux, leur pays est soumis à une pression liant son entrée dans la Communauté à l’attitude qu’il observe vis-à-vis de l’Otan, ainsi qu’au règlement de la question de Chypre et des problèmes de la mer Égée qui l’opposent à la Turquie. Même si cette préoccupation aide à expliquer la position de la Commission, celle-ci ne pouvait en faire état, et elle devait se contenter d’arguments économiques.

L’ONU et les Palestiniens

Dans le long chapelet des dates mémorables qui jalonnent le conflit du Moyen-Orient, celle du 12 janvier trouvera sans doute sa place. Une forte délégation de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) a participé, pour la première fois, à un débat du Conseil de sécurité. C’était aussi la première fois depuis novembre 1967 que l’organe suprême de l’ONU se saisissait du problème israélo-arabe. Ce double événement reflète la modification intervenue dans le rapport des forces depuis l’adoption, le 21 novembre 1967, de la résolution 242, Égypte et Jordanie, vaincues de la « guerre des Six Jours », admettaient alors, contrairement à leur position traditionnelle, le droit d’Israël à l’existence, à l’intérieur de « frontières sûres et reconnues ». Les Palestiniens, dont les organisations n’avaient pu encore s’imposer, ne figuraient dans la résolution que sous le vocable de « réfugiés », sans indication de nationalité, et il était prévu pour eux, tout aussi vaguement, une « solution équitable ». La situation a, depuis, bien changé.

Ce débat au Conseil de sécurité s’est achevé le 26 janvier : un veto américain a empêché l’adoption d’un projet de résolution qui aurait fait date s’il avait été adopté : il proclamait le « droit national » des Palestiniens d’établir « un État indépendant en Palestine », en échange de quoi l’OLP ne s’était pas opposée à la formule garantissant « la souveraineté, l’intégrité territoriale et l’indépendance politique de tous les États de la région et de leur droit de vivre en paix à l’intérieur de frontières sûres et reconnues ». Le gouvernement américain, qui veut éviter un affrontement avec l’État juif en année électorale, a été acculé à user de son droit de veto. Peut-être aurait-il préféré ne pas apparaître comme l’allié inconditionnel des dirigeants israéliens, ne pas embarrasser ses amis arabes, en particulier le président Sadate, et ne pas exaspérer la Syrie et l’OLP… M. Arafat et ses alliés se trouvent désormais dans une situation délicate. Ayant abattu leur carte maîtresse – celle de la reconnaissance implicite du droit d’Israël à l’existence – sans avoir obtenu en échange la moindre satisfaction, ils risquent de perdre du terrain face à leurs adversaires « jusqu’au-boutistes » partisans d’une guerre à outrance devant conduire au démantèlement de l’État d’Israël. Ils seront vraisemblablement conduits à durcir leur position, tout comme la Syrie qui, ayant lié son sort à l’OLP, sera tentée de se détacher du jeu diplomatique normal. Le règlement global n’est pas pour demain. ♦

(1) Le Conseil, dont le titre n’est pas autrement précisé dans le traité, est l’institution communautaire qui réunit les représentants des gouvernements. On le désigne le plus souvent comme le Conseil des ministres.
(2) L’aspect proprement militaire du traité comporte quatre points essentiels :
Les États-Unis retireront de la base navale de Rota leurs dix sous-marins nucléaires avant juillet 1979 :

– Les États-Unis vendront à l’Espagne quatre escadrilles de chasseurs F-16, loueront 42 F-4E Phantom prélevés sur le stock de l’US Air Force, livreront un mouilleur de mines et divers équipements militaires.
– Les deux gouvernements créeront un conseil commun chargé d’harmoniser les questions de défense et de coordonner la politique de défense de l’Espagne avec celles des États-Unis et de l’Otan.
– Les États-Unis conserveront l’utilisation de la base de Rota, des bases aériennes de Torrejon, Saragosse et Moron, et du polygone de tir de Las Bardenas Reales.

Cette coopération militaire représente une valeur de 735 millions de dollars. Divers prêts économiques ainsi qu’un accord élargissant la coopération culturelle et scientifique représentent 450 M$ sous forme de crédits de la Banque export-import. Enfin, il est prévu 35 M$ sous forme d’accords financiers.
Ce traité devra être maintenant ratifié par le Sénat américain (où la majorité des deux tiers est requise) et par les Cortes. Les précédents accords américano-espagnols de ce genre relevaient exclusivement du pouvoir de décision de l’Exécutif.