M. Houphouët-Boigny à Paris. La Conférence des Nations unies pour le Commerce et le Développement réunie à Nairobi. Henry Kissinger sillonnant les routes d’un continent que Washington avait oublié. Valéry Giscard d’Estaing s’adressant le 10 mai 1976, dans la capitale française, aux chefs d’État de ce même continent. Des Cubains, des Allemands de l’Est, des Soviétiques et des Chinois disséminés un peu partout du Cap Vert à la Méditerranée et à l’océan Indien. En moins de deux semaines l’Afrique a pris, début mai, la tête des problèmes qui hantent toutes les chancelleries.

La « relance » de M. Kissinger – plus liée, semble-t-il, à la campagne électorale qu’à un souci soigneusement pesé – ne paraît pas devoir aboutir à des résultats spectaculaires. D’autant que le secrétaire d’État avait annoncé qu’il ne céderait pas aux demandes de revalorisation globale des matières premières que ne pouvaient manquer d’exiger, à Nairobi, des interlocuteurs en proie aux affres des pires convulsions économiques. Or, il n’est pas douteux qu’il s’agit là de l’un des principaux ressorts de la grave crise qui secoue le continent africain. Les points récemment marqués par le Kremlin dans cette région du monde ont une double origine : d’une part une certaine rancœur envers la politique économique des nations industrialisées, d’autre part le vide politique créé par le départ des Occidentaux, un vide qui a donné des tentations à l’Union soviétique et l’a attirée dans l’aventure africaine. Qu’en est-il exactement ? Quelque 15 000 Cubains, 250 Allemands de l’Est, 150 Soviétiques sur les 1 250 000 km² de l’Angola, alors que la majorité des ethnies de ce pays sont hostiles au Mouvement populaire de libération de l’Angola (MPLA) de M. Agostinho Neto… Mais ces effectifs ont déclenché un mouvement de peur, accentué par le sentiment que l’Union soviétique veut mettre à profit son succès en Angola pour renforcer son influence au Mozambique : telle serait la signification du voyage de M. Machel, président de la République du Mozambique à Moscou, à la mi-mai. Le 17 mai, M. Podgorny, président du Soviet suprême de l’URSS, a réaffirmé que l’Union soviétique était « solidaire des peuples d’Afrique australe en lutte contre l’oppression coloniale et la discrimination raciale », et que « ce principe déterminera à l’avenir les rapports entre les peuples de l’URSS et du Mozambique ».

L’attention se porte ainsi vers l’Afrique australe, alors qu’au Moyen-Orient pourtant la situation reste extrêmement grave, sans que l’ONU intervienne et, ce qui plus significatif, puisse intervenir. Le 27 mai, M. Kurt Waldheim, secrétaire général de l’ONU, a annoncé que le Président syrien Hafez El Assad avait donné son accord à une prorogation du mandat des « Casques bleus » sur le Golan pour une nouvelle période de dix mois, reconduction acceptée également par les Israéliens. Les 1 200 « Casques bleus », formés principalement de contingents autrichiens, canadiens, iraniens et polonais vont donc rester en place sur les hauteurs du Golan. Mais c’est au Liban que l’horizon est le plus sombre et, à cet égard, la proposition de M. Giscard d’Estaing a suscité des réactions contradictoires, parce qu’elle a été dénaturée, ou mal comprise. Les « Casques bleus » n’ont jamais séparé de combattants qu’à l’appel des combattants eux-mêmes. On peut imaginer des circonstances dans lesquelles les combattants du Liban feraient appel aux troupes françaises. Il n’en est malheureusement pas question aujourd’hui. L’initiative de M. Giscard d’Estaing porte témoignage de la fidélité française, elle n’annonçait pas le retour à la diplomatie des canonnières.

Les États-Unis et l’Afrique australe

Entre la crise du Congo ou du Katanga en 1961-1962 et celle de l’Angola en 1976, les États-Unis ne témoignèrent aux pays d’Afrique qu’un intérêt intermittent, sélectif et discret. La décolonisation portugaise, menée au cours des deux dernières années dans la hâte par un gouvernement révolutionnaire, aboutit à l’installation de régimes se réclamant du marxisme, aussi bien en Angola qu’au Mozambique. La participation de soldats cubains, transportés par des avions soviétiques, à la guerre civile de l’Angola, ramena d’un coup l’ensemble de l’Afrique subsaharienne dans le champ de la compétition entre l’Union soviétique et les États-Unis, pour ne pas dire entre l’Union soviétique et les Occidentaux.

Ces derniers ne peuvent pas se désintéresser des prochaines crises qui, de la Namibie à la Rhodésie [NDLR : deviendra le Zimbabwe en 1980], et à plus long terme en Afrique du Sud, ne peuvent pas ne pas affecter cette partie du continent. M. Kissinger, Secrétaire d’État, souscrit au principe majoritaire : un homme, une voix. Puisque les Blancs se trouvent en minorité, ils doivent logiquement laisser à la majorité noire, en fait aux gouvernements nationalistes qui la représentent, l’exercice du pouvoir. Personne ne peut s’opposer à cette thèse. Encore faut-il ne pas s’en dissimuler les implications. Dans les démocraties occidentales, la loi de la majorité est équilibrée par le respect des minorités. En Afrique australe, au lendemain de l’émancipation de millions d’hommes longtemps traités en sujets inférieurs, il en ira autrement. Personne ne croit sérieusement que les 270 000 Blancs de Rhodésie s’adapteront au régime établi par les nationalistes et que les nouveaux maîtres pourront (à supposer même qu’ils le veuillent) réaliser les conditions nécessaires à la coexistence pacifique et féconde entre une minorité hier dominante, désormais dominée, et une majorité hier dominée et désormais dominante. En bref, M. Kissinger, ambassadeur des États-Unis et des Européens (bien que ceux-ci lui laissent cette ingrate responsabilité), recommande à M. Smith, Premier ministre de Rhodésie, et à ses partisans de se soumettre à l’inévitable, de négocier les mesures de transition et de se préparer au départ. Les Blancs de Rhodésie manquent et du nombre et de l’ancienneté d’installation pour garder une chance de résister au « vent de l’histoire ». Ils ont profité d’une suprématie qui s’évanouit, ils seront victimes demain d’un renversement de la relation des forces. Abandonnés moralement, ils prolongeront plus ou moins longtemps la résistance sans modifier l’aboutissement prévisible. Mais durant ce temps, les tensions s’amplifieront peut-être en conflit, et un nouveau foyer de danger menacera la paix du monde. Ces tensions raciales en Afrique australe entraîneront des répercussions à peine prévisibles à l’intérieur des pays occidentaux, ainsi que dans les relations entre ceux-ci et l’Afrique subsaharienne. Il en va de même pour l’Afrique du Sud. Ou bien celle-ci prendra au sérieux sa doctrine du développement séparé et hâtera la constitution d’États noirs, indépendants ou semi-indépendants après celui du Transkei, elle leur donnera un espace et des ressources supplémentaires, elle supprimera les discriminations dont souffrent les travailleurs de couleur dans l’économie et la société des Blancs. Ou bien la guerre raciale gagnera l’Afrique du Sud après la Rhodésie. Les pays socialistes fourniront des armes aux révolutionnaires, les Occidentaux hésiteront entre la gêne que leur inspire l’apartheid et un reste de solidarité avec une minorité blanche assiégée, entre la résignation au destin historique et la crainte de l’infiltration soviétique.

La 4^e Conférence des Nations unies sur le droit de la mer

Nous n’aborderons pas ici la troisième conférence au sommet franco-africaine ouverte à Paris le 10 mai et devant laquelle M. Giscard d’Estaing a fait des propositions importantes pour le développement du continent, puisque notre confrère Bernard Guillerez couvre largement le sujet, ainsi que celui de la conférence de la Cnuced à Nairobi, dans la chronique « Outre-Mer » du présent numéro. Nous reporterons notre attention sur une autre conférence qui intéresse aussi au premier chef les Africains : la quatrième Conférence des Nations unies sur le droit de la mer qui s’est achevée le 7 mai.

Lentement, ce droit évolue. Traditionnellement, il concernait essentiellement la navigation de surface, il était donc unidimensionnel. Maintenant, il doit couvrir aussi les fonds marins et leurs sous-sols, il est donc devenu pluridimensionnel. En outre, les États côtiers étendaient leurs droits territoriaux vers le large sur 3 milles nautiques (5,55 km) ; le reste de l’océan était en dehors de toute propriété nationale. Désormais, tout le monde est à peu près d’accord pour que les États possédant un littoral étendent leur juridiction nationale à 12 milles (22,22 km) et pour l’exclusivité de l’exploitation des ressources biologiques et minérales d’une zone englobant 200 milles nautiques (370,4 km). Les Pays en voie de développement (PVD) ont été les premiers à réclamer l’instauration des Zones économiques exclusives (ZEE) de 200 milles. Les puissances industrielles et maritimes, d’abord inquiètes de voir limiter dans l’avenir leurs libertés traditionnelles, se sont cependant ralliées à cette notion nouvelle. Mais les PVD ont alors revendiqué, à l’intérieur de ces 200 milles, des droits de plus en plus étendus, qui aboutiraient en fait à limiter entre autres la liberté de passage et la recherche scientifique. On assiste donc maintenant à une extension du droit d’emprise, du droit territorial et du droit personnel (ou « situationnel »), chaque État côtier édictant ses propres réglementations. Sans attendre la conclusion d’une convention internationale, le droit de la mer a ainsi évolué dans les faits puisque de nombreux États côtiers (dont le Canada et les États-Unis) se sont déjà donné ou ont annoncé qu’ils allaient se donner une zone économique exclusive de 200 milles. Il se crée ainsi des situations de fait : on voit mal comment les bénéficiaires de ces décisions renonceraient aux avantages qu’ils se sont accordés, même si la conférence parvenait à une convention générale. Depuis 1974, on avait l’impression que la conférence abordait le problème dans une perspective globale. Aujourd’hui, chaque État défend âprement ses propres intérêts.

Accord américano-turc sur les bases

L’accord signé début mai entre Américains et Turcs remédie à la situation qui résultait de l’abrogation de l’accord de 1969 définissant le fonctionnement de 26 bases américaines en Turquie, accord dénoncé par Ankara en 1975. Par la nature des installations qu’il autorisait, ce texte n’assurait pas seulement une protection électronique au flanc méridional de l’Otan, mais il permettait, par un ensemble de radars, de contrôler les activités des bases spatiales soviétiques ainsi que de surveiller en permanence l’espace aérien de la Russie méridionale et du Moyen-Orient. Selon les termes du nouvel accord, qui sera valable pour quatre ans à dater de sa ratification par le Congrès, les « installations communes de défense » en territoire turc seront désormais propriété des forces armées turques et seront administrées par des commandants turcs. Le personnel des bases sera à 50 % turc et les installations ne pourront devenir opérationnelles sans le consentement du gouvernement d’Ankara.

La Turquie retire d’autres avantages de cet accord :

– Une aide financière annuelle de 250 millions de dollars, plus un crédit extraordinaire de 70 M $ pour la remise en état des installations (négligées depuis un an).
– La fourniture de matériels militaires d’une valeur de 86 M $ dont l’envoi avait été suspendu à la suite de l’embargo et qui seront livrés immédiatement. Ainsi, la Turquie obtiendra pour sa défense une aide de 1,156 milliard $ en quatre ans.
– La Turquie achètera immédiatement 14 chasseurs McDonnell Douglas F-4 Phantom II du dernier modèle. Ce chiffre n’est pas limitatif, et le gouvernement turc pourra exiger la livraison de 4 Phantom supplémentaires par mois si ses besoins l’exigent.
– La Turquie recevra 36 avions de chasse, 20 appareils d’école, 72 hélicoptères, 3 destroyers, 2 sous-marins classiques et un navire de ravitaillement pour sous-marins.

Le gouvernement turc a voulu toutefois se prémunir contre la non-ratification de l’accord par le Congrès. En ce cas, a déclaré le ministre des Affaires étrangères, M. Calyangil, la Turquie mettrait fin aux « relations spéciales » que les deux pays ont nouées pour leur défense, et « il n’y aurait plus de bases américaines sur le territoire ». Il a également indiqué que son gouvernement n’entendait pas faire la moindre concession sur le statut de Chypre en contrepartie de ce nouvel accord sur les bases. Le problème devra faire l’objet d’une autre négociation.

On comprend mieux l’insistance de M. Kissinger auprès du Congrès si l’on songe aux activités des bases américaines en Turquie. Sur les 26 installations, plusieurs ont des tâches capitales. À la base d’Incirlik, un escadron de Phanton est chargé d’opérer constamment pour surveiller la frontière soviétique dans la région de Kars. Une station géante de radars est installée à Sinope. À Izmir, où se trouve le PC du front sud de l’Otan, trois installations électroniques permettent d’exercer un contrôle continu sur les centres d’essais des missiles soviétiques dans la région du Kazakhstan. D’autres radars surveillent l’activité de la Flotte de la mer Noire basée à Nikolaiev, ainsi que les chantiers navals et les mouvements du port d’Odessa, notamment les derniers essais du premier porte-avions soviétique, qui doit devenir opérationnel avant la fin de l’année. Enfin, une surveillance spéciale est exercée par la base de Karamursel sur le trafic soviétique à travers les Dardanelles.

Comme il fallait s’y attendre, certaines clauses de ce traité ont fait l’effet d’une bombe à Athènes, où l’on s’était d’abord résigné à ces négociations. Le gouvernement grec a suspendu les discussions sur le sort des bases américaines en Grèce. On espère toutefois à Washington qu’une solution satisfaisante sera trouvée pour ces bases, moyennant une aide financière dont l’économie grecque a le plus pressant besoin. Cette déception aide sans doute à expliquer pourquoi, en compensation, la Grèce se montre de plus en plus impatiente à l’égard de l’Europe des Neuf : comme l’opposition libérale. M. Caramanlis réclame une adhésion rapide de la Grèce au Marché commun, et il demande que les négociations s’ouvrent avant les vacances d’été. Sachant qu’on les suspecte de minimiser les difficultés, les Grecs insistent sur leur volonté de n’en esquiver aucune. La Grèce n’ayant pas de passé impérial récent, la négociation ne risque pas de se trouver encombrée par de grands dossiers extérieurs, comme ce fut le cas lors de l’examen de la candidature britannique (sucre des Caraïbes, beurre de Nouvelle-Zélande, etc.). Ce qu’il faut déterminer, c’est dans quelles conditions l’économie grecque pourra s’intégrer, sans à-coups majeurs, à un ensemble de pays plus riches, et quelles sont les précautions à prendre pour que ce nouvel élargissement ne vienne pas affecter l’équilibre déjà précaire de la CEE.

La session du Conseil atlantique

Cet accord avec la Turquie a permis aux représentants américains d’aborder avec confiance la session ministérielle de printemps du Conseil atlantique, qui se tenait cette année à Oslo. « Réunion de routine », avait-on annoncé. Les questions à l’ordre du jour étaient pourtant d’importance, puisqu’il s’agissait, pour l’essentiel, de l’accroissement de la puissance soviétique, de la détente et des différends entre alliés. Il s’agissait aussi d’apprécier ce que certains propos tenus lors de son voyage aux États-Unis par M. Giscard d’Estaing apportaient à l’Alliance. L’« impression de confiance », l’« étonnante vitalité », leur « apport irremplaçable » ont été autant de formules employées par le président de la République pour effacer des mémoires certains souvenirs désagréables. Pour n’être plus « intégrée », la France n’en a pas moins une place reconnue dans l’Alliance, et le secrétaire général de l’Otan, M. Luns, comme le ministre allemand, M. Genscher, se sont félicités du programme militaire que le gouvernement français venait de présenter. Non seulement le volume, mais aussi l’orientation de ce programme et l’accent mis sur le renforcement de l’armement classique ont été mis en lumière. Il y a donc quelque chose de changé. Quoi ? Techniquement, rien ne peut l’être. La force nucléaire française n’est pas plus « intégrable » que la force nucléaire américaine, qui reste sous la seule autorité du Président des États-Unis : on n’imagine d’ailleurs pas un pouvoir autre que strictement national à la tête d’une force nucléaire. L’année dernière, M. Giscard d’Estaing s’était opposé aux alliés, qui demandaient à l’armée française de prendre la responsabilité d’une partie de la défense atlantique devant la frontière germano-tchèque. Il ne l’accepterait pas davantage aujourd’hui. Mais, politiquement, les relations franco-américaines ont gagné en sérénité. Peut-être celles entre les États-Unis et l’Europe se modifieront-elles également : certains propos tenus par le président de la République ont été autant d’appels à prendre conscience de la nécessité d’un meilleur équilibre entre les deux rives de l’Atlantique.

Quoi qu’il en soit, cette session du Conseil atlantique a étudié l’état présent de la puissance soviétique (globalement et dans certains secteurs, notamment dans le Grand Nord), les différends anglo-islandais et gréco-turc, et, sans qu’il en ait été question officiellement, les perspectives électorales en Italie. Mais c’est à la détente que fut réservé l’essentiel du communiqué final :

« C’est dans la mesure où (…) la sécurité des peuples de l’Alliance demeurera garantie que les relations entre l’Est et l’Ouest pourront continuer à s’améliorer… Cependant, une politique de détente authentique et durable ne peut se développer que dans la mesure où tous les États intéressés sauront témoigner de modération dans leurs relations mutuelles et dans leur comportement dans d’autres parties du monde. La confiance nécessaire ne pourrait s’instaurer entre l’Est et l’Ouest si les crises et tensions évitées en Europe devaient ressurgir ailleurs (…). En conséquence, les ministres ont dû, une nouvelle fois, marquer leur préoccupation devant le développement soutenu de la puissance militaire des pays du Pacte de Varsovie (…) au-delà de niveaux que justifieraient apparemment les besoins de la défense »… ♦