Les relations internationales sont, à certains égards, comparables aux mouvements de la mer : les remous superficiels ne rendent pas compte des courants profonds, et l’océanographie accorde, à juste titre, au moins autant d’importance aux seconds qu’aux premiers. Si l’on part de cette idée, on est conduit à penser que certains événements ne méritent pas l’importance qui leur est attribuée par la presse. Un exemple est à cet égard significatif. Le voyage officiel de M. Giscard d’Estaing à Londres peut certainement contribuer à un renforcement des relations franco-britanniques, donc à un rééquilibrage des rapports Paris-Londres-Bonn, ce qui ne peut manquer d’avoir des répercussions sur la politique européenne. Mais qu’en est-il véritablement de l’aptitude de la Grande-Bretagne (ou plutôt des Anglais) à « penser européen » et à adopter un comportement conforme aux exigences de la solidarité communautaire ? Aucun communiqué officiel ne peut répondre à cette question.

Dans le même temps, l’évolution de la situation en Afrique australe n’a été jugée qu’en fonction d’émeutes raciales. Or le 10 juin 1976, lors d’une réunion d’experts, M. William Gutteridge, professeur à l’Université de Birmingham, déclarait : « L’Afrique du Sud pourrait être la prochaine cible des Soviétiques. Pour deux raisons convergentes. D’une part ce pays, du fait de ses ressources minérales, contribue de façon essentielle à l’indépendance de l’Occident. D’autre part, une action subversive y est facilitée par de multiples tensions entre Blancs et Noirs, mais également, à plus long terme, entre les différentes ethnies noires ». On a évoqué l’importance stratégique de cette partie de l’Afrique, récemment à propos de la base de Georgetown, mais on a négligé le fait qu’elle est un vrai « scandale géologique ». Après l’Union soviétique et les États-Unis, et à égalité avec l’Australie, elle regorge de minéraux : or, diamant, cuivre, fer, chrome, platine, uranium, antimoine, étain et manganèse en République sud-africaine (RSA) : chrome et cuivre en Rhodésie : or, cuivre et diamant en Botswana : diamant, cuivre, manganèse, étain en Namibie ; diamant et fer au Swaziland ; cuivre et manganèse en Zambie ; diamant et fer en Angola. Dès 1957 un officier soviétique, le major général Lagowsky, notait que les États-Unis étaient dépendants à 80 % envers l’étranger pour cinq métaux indispensables à l’industrie moderne, et particulièrement à l’industrie d’armement : le chrome, le platine, le nickel, le cobalt et le titane. « C’est là, estimait-il, le tendon d’Achille de l’Occident ». Dans son livre Stratégie et économie, il recommandait de couper le ravitaillement des États-Unis en chrome, et de compromettre ainsi leur production d’avions, de turbines, de canons et de bombes. Ensuite, selon lui, l’Union soviétique pourrait se substituer aux fournisseurs défaillants : elle disposerait ainsi d’un contrôle direct, et discret, sur les secteurs vitaux de la défense occidentale.

Ce scénario a failli être mené à bien dans les années 1960, lorsque, en vertu de sanctions votées par l’ONU, Washington a cessé ses achats de chrome en Rhodésie, préférant acheter du chrome soviétique. Ce n’est qu’en 1973 que le Sénat a compris le danger et décidé, par l’amendement Byrd, de ne plus tenir compte de telles décisions des Nations unies. On a appris alors que, pendant sept ans, la Rhodésie avait vendu son chrome « interdit » à l’Union soviétique, qui compensait ainsi ses livraisons aux Américains. M. Peter Janke, l’un des dirigeants de l’Institut d’étude des conflits de Londres, estime que la RSA peut, dans un court terme, remplacer la Rhodésie pour le chrome, jouer un rôle considérable pour le platine, le manganèse et l’uranium. Et que se passerait-il si elle parvenait, directement ou indirectement, à affecter le marché mondial de l’or ? Ce ne sont pas les quelques dizaines de tonnes canadiennes et américaines qui pourraient compenser ce tarissement de l’arrivée du métal jaune. Maîtresse de l’or sibérien et contrôlant l’or sud-africain, l’Union soviétique pourrait priver les économies occidentales d’une de leurs bases majeures. On imagine sans peine ce qui en résulterait pour l’Europe, déjà soucieuse de ses approvisionnements énergétiques…

Dans l’immédiat, le conflit du Moyen-Orient, l’effacement de Mao Tsé-Toung, les élections italiennes et portugaises, la conférence communiste de Berlin, ont retenu l’attention. Certes, ces événements ne peuvent pas être non seulement négligés, mais même minimisés, il convient cependant de les replacer dans une perspective historique, c’est-à-dire d’aller au-delà d’une appréciation à court terme.

L’Europe cahin-caha

Pour la première fois depuis 1960, Londres a accueilli officiellement, du 22 au 25 juin 1976, un président de la République française. Depuis le référendum sur le maintien de la Grande-Bretagne dans la Communauté économique européenne (CEE), il y a un an, et l’arrivée au pouvoir de M. Callaghan, en avril dernier, quelque chose paraît avoir changé outre-Manche : un léger optimisme se manifeste dans les milieux d’affaires, les organisations syndicales et les cercles gouvernementaux, laissant espérer que le Royaume-Uni arrive peut-être au bout du long tunnel qu’il traverse depuis quinze ans. Le 4 juin pourtant, la livre a connu sa chute la plus brutale depuis début mars, où elle a commencé à être cotée au-dessous de 2 dollars. Depuis lors, le taux de dévalorisation par rapport à la devise américaine était de 15 %, et de 8,5 % par rapport au franc français. Le point de vue officiel est que la livre est sous-évaluée, et qu’il suffît d’attendre pour que les opérateurs en prennent conscience. L’optimisme du gouvernement pourrait bien relever d’une erreur de diagnostic. Sans doute les autorités britanniques ont-elles marqué un point important en obtenant l’accord des syndicats pour que l’augmentation des rémunérations ne dépasse pas 6,5 % d’ici l’été 1977. Mais l’expérience devrait leur montrer qu’une politique des revenus non accompagnée d’une politique monétaire et budgétaire adéquate n’est pas par elle-même suffisante pour juguler l’inflation. En maintenant le déficit global dans les mêmes limites que l’année dernière, le chancelier de l’Échiquier a cru faire preuve d’une relative modération. Mais il n’a pas tenu compte de ce fait capital qu’il est relativement facile de financer un déficit pendant une récession, à cause de l’augmentation de l’épargne due à une consommation diminuée, mais que, au début d’une reprise, le maintien d’un pareil déséquilibre dans les finances publiques est de nature à créer une situation que les analystes de la City de Londres avaient déjà, il y a quelques semaines, qualifiée de « potentiellement explosive ». La Grande-Bretagne reste l’un des points faibles de l’Europe.

Dans une interview diffusée le 21 juin par la BBC, M. Giscard d’Estaing a déclaré : « Je voudrais que nos relations avec la Grande-Bretagne soient maintenant semblables aux relations que nous avons avec les Allemands ». Jusqu’à maintenant les consultations entre les deux pays se sont déroulées presque exclusivement au niveau des experts, beaucoup plus rarement entre ministres ou au « sommet », sauf à l’occasion des rencontres des Neuf, auxquelles la Grande-Bretagne participe maintenant à part entière. Cette anomalie sera désormais corrigée, puisque les « deux gouvernements » se consulteront une fois par an. Peut-on pour autant penser que les relations Paris-Londres vont équilibrer les relations Paris-Bonn ? À l’évidence, une entente cordiale entre les dirigeants des trois pays – entente dont il ne saurait être question de faire un « directoire » – est nécessaire à la bonne marche des affaires européennes. Mais pour faire quoi ? Le remède aux maux dont souffre la Communauté ne se présente pas actuellement en termes d’institutions, mais en termes de conscience politique. Il est vain de parler d’institutions lorsque les Européens ne cherchent même plus à coordonner leurs initiatives à l’extérieur.

Au surplus, les différences de potentiel et de santé économiques entre la Grande-Bretagne et la République fédérale d’Allemagne (RFA) affectent l’idée même de l’équilibre entre ces deux États : la politique ouest-allemande a des bases plus solides, et M. Schmidt dispose de plus d’arguments que M. Callaghan. L’idée de rééquilibrage général de l’Europe se heurte ainsi aux déséquilibres économiques. Ce n’est pas la prochaine adhésion de la Grèce qui pourra modifier cet état de choses. Réunis le 29 juin à Luxembourg, les ministres des Affaires étrangères des Neuf ont peu parlé du « rapport Tindemans » sur la « relance » politique et du projet d’élections directes au Parlement européen, laissant au Conseil européen, prévu pour les 12 et 13 juillet à Bruxelles, le soin de prendre une décision définitive sur le mode de répartition des sièges. Ils ont pris l’engagement d’entamer officiellement avant la fin juillet les négociations sur l’adhésion de la Grèce à la CEE. Mais ils doivent tenir compte des travaux relatifs à l’amélioration de l’accord d’association entre la CEE et la Turquie. Soucieux de maintenir leur politique d’équilibre à l’égard d’Athènes et d’Ankara, les Neuf ne voulaient pas ouvrir les pourparlers d’adhésion sans être en mesure, au préalable, de « relancer » l’association avec la Turquie. Ils devaient notamment présenter aux Turcs des offres portant sur la situation des travailleurs turcs dans la CEE, des concessions supplémentaires dans le secteur agricole et des aides financières pour la réalisation de projets de développement en Turquie.

Avertissements de l’OCDE

La réunion annuelle à l’échelon des ministres du Conseil de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE ; les dix-neuf pays d’Europe occidentale, les États-Unis, le Canada, le Japon, l’Australie et la Nouvelle-Zélande) s’est tenue à Paris les 21 et 22 juin. Quatre sujets étaient inscrits à l’ordre du jour. Le plus important avait trait à la définition d’une stratégie économique commune dont le but serait d’encourager les gouvernements des pays industrialisés à modérer le rythme de la reprise et à ne pas attendre avant 1980 le retour à une situation de plein-emploi. Dans le cas contraire, estiment les experts de l’OCDE, le risque serait grand de retomber dans l’inflation, qui conduirait inévitablement à une nouvelle récession. « La croissance économique régulière nécessaire pour rétablir le plein-emploi… ne sera durable que si tous les pays membres font de nouveaux progrès dans leur lutte pour juguler l’inflation », lit-on dans le communiqué final. On est loin des doctrines plus ou moins en honneur il y a encore quelques années, selon lesquelles il y avait une sorte d’incompatibilité entre la stabilité monétaire et le plein-emploi. Cette rupture avec le passé a été particulièrement soulignée par le secrétaire américain au Trésor, M. William Simon. En conséquence de cette analyse, les pays membres ont décidé d’adopter une stratégie fondée sur l’idée que la croissance économique devra être « modérée » pour être « durable ». « Cela signifie, lit-on encore dans le communiqué, que le rétablissement du plein-emploi et le retour à des taux normaux d’utilisation des capacités dans la zone de l’OCDE se feront progressivement et prendront plusieurs années ». Non sans faire remarquer que les taux de croissance seront nécessairement différents d’un pays à l’autre, le texte officiel cite tout de même un taux moyen de croissance pour l’ensemble des pays de la zone : un rythme annuel de « 5 % ou un peu plus » au cours des cinq années 1976-1980, les échanges mondiaux devant progresser quant à eux de 8 % ou un peu plus. Le document énumère un certain nombre de recommandations pour atteindre cet objectif. La principale est sans doute celle qui préconise « pour la plupart des pays » des politiques « orientées de manière à favoriser l’investissement plus que la consommation ». Une telle réorientation exigera « un redressement approprié des bénéfices » alors que dans de nombreux pays il serait nécessaire, pour stimuler l’investissement, de « freiner l’augmentation des dépenses publiques ».

Pour sa part, le secrétaire général de l’OCDE, M. Émile van Lennep, estime que les chiffres ne sont pas en soi très importants : ce dont il s’agit, c’est de définir une politique. L’OCDE s’est en tout cas abstenue de fixer le moindre chiffre quant au taux d’inflation. Actuellement, le taux moyen d’inflation dans les pays de l’OCDE se situe encore un peu au-dessus de 8 %, ce qui est grave. M. Pierre Fourcade s’est hasardé à une prédiction : ramener en France ce taux à 5 ou 6 % au cours des prochaines années.

Le communiqué final montre que, sur un certain nombre de points fondamentaux, l’OCDE a marqué au cours de cette session d’autres importants changements dans ses conceptions économiques. Il semble désormais admis que l’expansion doit se faire essentiellement par une politique portant sur l’offre et non plus la demande. Pendant longtemps, le recours à la politique des revenus était l’alpha et l’oméga des experts. Aujourd’hui, cette politique des revenus est considérée comme un complément. Elle doit surtout consister à dégager un certain consensus social. Sans doute les rédacteurs du texte pensaient-ils à l’exemple allemand. Ce qui frappe dans ce texte, c’est aussi la conviction qu’avec la reprise le monde devrait retourner à des conditions normales. Pas une seule allusion n’est faite au mauvais fonctionnement du système des paiements et à la nécessité d’une plus grande stabilité des taux de change. Les délégués américains ont profité de cette réunion pour préciser les vues de leur gouvernement sur un aspect des relations entre les nations industrialisées et le Tiers-Monde. M. Simon s’est montré particulièrement sévère pour le projet présenté à Nairobi par les pays du Tiers-Monde, visant à créer un fonds commun pour le financement des stocks de régularisation des cours des matières premières. « Un tel fonds commun serait à la fois inutile et impraticable, et il ne correspondrait pas à un emploi rationnel des ressources rares ». Pour sa part, M. Kissinger a précisé que la position américaine n’avait pas changé depuis Nairobi. Les États-Unis sont toujours prêts à discuter de la constitution de stocks régulateurs, produit par produit, mais ils s’opposent toujours à la création d’un fonds commun.

Le « sommet » occidental de Porto Rico

La conférence économique de Porto Rico – prolongement de celle qui s’était tenue à Rambouillet les 15-17 novembre 1975 – a, comme celle-ci, réuni les chefs d’État et de gouvernement des sept grands du monde industrialisé à économie de marché (États-Unis, France, RFA, Grande-Bretagne, Italie, Japon, Canada). À Rambouillet, on avait eu le sentiment qu’une sorte d’engagement solennel avait été pris de ramener un minimum de stabilité monétaire dans le monde, les banques centrales ayant été conviées par les chefs d’État et de gouvernement à contrecarrer, par leurs interventions, les fluctuations « erratiques » de change. Le malheur – ou simplement la logique des faits – en a décidé autrement. Le communiqué de San-Juan croit pouvoir observer que « depuis novembre le rapport entre le dollar et la plupart des principales monnaies a été d’une stabilité remarquable ». Mais cette stabilité, dans la mesure où elle vise surtout le taux de change entre la devise américaine et la principale monnaie européenne, le deutschemark, existait déjà avant la réunion de Rambouillet, et dès le premier trimestre de 1976 la lire et la livre ont chuté beaucoup plus profondément que ne l’aurait exigé la simple « correction » des inflations nationales, cela sous l’effet de la spéculation et de certaines considérations électorales. Le communiqué le reconnaît d’ailleurs : « Cependant, certaines monnaies ont éprouvé des fluctuations substantielles ».

L’objet principal de cette conférence était peut-être ailleurs. Mais où ? S’agissait-il, après Nairobi, de redonner une certaine cohésion aux thèses parfois divergentes défendues par les pays industrialisés en ce qui concerne leurs relations avec le Tiers-Monde ? La discussion n’a pas été au fond des choses. S’agissait-il de mettre en garde contre les dangers d’une reprise trop rapide propre à faire retomber le monde dans l’inflation « à deux chiffres » ? Huit jours auparavant s’était tenue à Paris la session ministérielle du Conseil de l’OCDE, consacrée précisément à cette question. Peut-être les chefs d’État et de gouvernement auraient-ils pu se demander comment un taux de 5-6 %, retenu pour la croissance d’ici 1980, même en tenant compte de l’effet de rattrapage, est soutenable pendant plusieurs années alors que, pendant la période de démarrage qui ne s’est pas encore achevée, les prix montent en moyenne dans les pays industrialisés de plus de 8 % l’an. La question n’a pas été abordée. Aucune orientation nouvelle vraiment significative ne s’est dégagée de cette conférence. Un point positif doit toutefois être relevé. Les chefs d’État et de gouvernement ont manifesté l’intention d’apporter un éventuel concours financier supplémentaire aux pays qui éprouvent des difficultés persistantes pour réduire le déficit de leur balance des paiements. C’est évidemment de l’Italie dont il est question en premier lieu. Il serait préférable, lit-on dans le communiqué, que cette aide « soit assurée par des moyens multilatéraux et soit accompagnée d’un rigoureux programme de rétablissement des équilibres fondamentaux ». Le résultat des élections permettra-t-il à l’Italie d’adopter et de suivre une politique susceptible d’aboutir à ce rétablissement ?

Cette conférence de Porto Rico a par ailleurs mis en évidence, une nouvelle fois. l’insuffisance de la concertation intereuropéenne. Le 3 juin, une démarche fut faite à Washington par le Luxembourg, président en exercice du Conseil de la Communauté, pour que, à ce titre, le chef du gouvernement du Grand-Duché, M. Thorn, soit invité au « sommet ». Cette démarche irrita les Pays-Bas, qui firent savoir qu’elle « n’avait pas fait l’objet de consultations parmi les Neuf ». Le geste luxembourgeois s’expliquait par le désir d’introduire dans la réunion de Porto Rico un « élément communautaire ». Lors du « sommet » de Rambouillet, la question se posait différemment, puisque la présidence du Conseil de la Communauté était assumée par un des « Européens » invités, l’Italie. À Luxembourg, on souligna « le danger que représentent ces réunions sélectives pour la Communauté européenne », qui pourraient conduire à une « paralysie progressive » des travaux communautaires. On retrouvait le problème de la concertation politique entre les Neuf, en même temps que celui de la représentativité de la Communauté européenne.

Difficultés de l’OUA

Réunis à l’île Maurice, les ministres des Affaires étrangères des États-membres de l’Organisation de l’unité africaine avaient la lourde tâche d’éviter aux chefs d’État qui devaient les rejoindre début juillet un étalage par trop évident des divisions et des mésententes du continent. Les États-membres, qui sont 47 depuis l’accession des Seychelles à l’indépendance, ont en effet de multiples sujets de désaccord. Si l’OUA est unanime pour condamner l’apartheid, elle est gravement divisée sur les façons de le combattre. Les mêmes gouvernements qui, lors du précédent « sommet » extraordinaire de l’Organisation en janvier à Addis-Abeba, s’étaient alarmés de l’intervention cubaine en Angola, voudraient limiter aujourd’hui l’ingérence des Soviétiques et de leurs alliés en Afrique australe. C’est pour conforter leur camp que les États-Unis ont mis leur veto à l’admission à l’ONU du régime de Luanda (Angola), dépourvu à leurs yeux d’une « indépendance authentique ». Le réveil de la diplomatie américaine en Afrique peut-il encore freiner l’influence croissante des régimes progressistes ou « militants » soutenus par Moscou, au sein de l’OUA ? Bien qu’il s’agisse là du problème majeur posé à l’OUA, d’autres querelles la séparent selon des clivages différents. C’est le cas pour Djibouti, dont la prochaine indépendance, comblant officiellement les vœux de tous les États-membres, ne laisse pas d’en inquiéter quelques-uns, qui redoutent que le départ de la France soit suivi de troubles sérieux ou de la création d’un État inféodé à la Somalie, ce qui risquerait fort de conduire à un conflit entre Addis-Abeba et Mogadiscio. De même, le litige du Sahara occidental pose un problème à toutes les diplomaties africaines. Enfin, le lieu même de la réunion ajoute une difficulté supplémentaire : les relations économiques de Port-Louis (Maurice) avec Pretoria sont particulièrement actives…

Cette conférence devait être indirectement dominée par le réveil de la diplomatie américaine. C’est qu’en effet tout se passe comme si Washington, surmontant la léthargie où la campagne électorale plonge traditionnellement la diplomatie américaine, entendait regagner le temps perdu à la fin de l’année dernière, lorsque, préoccupé presque exclusivement par le renouvellement de l’accord sur le Sinaï, M. Kissinger avait semblé pris de court par l’intervention soviéto-cubaine en Angola. Déjà à Lusaka, le 27 avril, M. Kissinger avait défini la politique africaine de son pays en lui assignant deux objectifs principaux : éviter un affrontement armé au sud du continent entre Blancs et Noirs, et assister davantage les États décidés à contenir la pression soviétique. Les anciennes possessions ou zones d’influence des États « coloniaux » sont en effet devenues, près de deux décennies après l’accession à l’indépendance de la quasi-totalité d’entre elles, l’enjeu de rivalités planétaires. M. Kissinger, M. Rumsfeld et M. Scranton ont consacré à ces problèmes une bonne part de leurs activités durant le mois de juin. Il ne semble pas qu’ils puissent compter beaucoup sur l’OUA. ♦