L’automne s’ouvre dans un climat politique que l’on pouvait prévoir, puisque l’été fut dominé par des équivoques et par des faits qui, pour conjoncturels qu’ils fussent, ne pouvaient pas ne pas développer de conséquences à moyen terme, par exemple l’approche des élections présidentielles américaines.

Nul ne pouvait imaginer que le drame libanais trouverait en ces quelques semaines une solution pacifique : le Liban que l’on a connu est mort, et personne ne peut se hasarder à formuler une hypothèse quant à ce qu’il sera demain. L’attitude du président Sadate portait en elle la probabilité d’une tension avec d’autres États arabes : on se demande aujourd’hui jusqu’où s’amplifiera celle qui oppose l’Égypte à la Libye, cette dernière venant de recevoir un spectaculaire appui de l’Union soviétique. On savait que le moindre incident risquait d’aggraver la tension gréco-turque : les travaux d’un navire-prospecteur turc en mer Égée ont créé cet incident, sans que l’ONU ait pour autant accéléré ses travaux sur le droit de la mer (lequel prend une dimension nouvelle en raison des richesses pétrolières de certaines zones marines). M. Kim Il-Sung ne cachait pas son intention de « faire quelque chose » contre les États-Unis en Corée du Sud : alors que certains pensaient que l’après-guerre s’était ouvert dans l’Asie du Sud-Est avec l’accord entre la Thaïlande et le Laos pour la réouverture de la frontière du Mékong, et l’établissement, le 6 août, de relations diplomatiques entre Hanoi et Bangkok, la tension s’est brutalement aggravée avec l’assassinat de deux officiers américains à la frontière des deux Corée. L’Afrique australe est en proie à des luttes auxquelles il se pourrait qu’une solution pacifique ne puisse pas être apportée. L’Argentine est au bord du gouffre…

Aucune partie du monde n’est épargnée par cette vague de tensions et de crises plus ou moins violentes, et les actions parfois conjuguées, parfois antagonistes, des forces locales et des grandes puissances n’ouvrent pas la voie à des solutions pacifiques à court terme, rationnelles à moyen terme – mais peut-on parler de rationalité en un temps où les facteurs ethniques et religieux se chargent de passion ? Lors de la conférence de San Francisco au printemps 1945 (cette conférence qui créa l’ONU), il avait été admis en postulat que la paix s’établirait sur la base d’un droit international s’imposant ou imposé à toutes les nations : c’était compter sans les passions. Les « pères » de l’ONU étaient animés d’excellentes intentions, simplement ils n’avaient pas pensé que les hommes d’État resteraient des hommes, c’est-à-dire des individus n’acceptant les obligations du droit que lorsqu’elles sont favorables à leurs thèses… Au-delà des conséquences de l’antagonisme américano-russe et de la guerre froide sur le fonctionnement de l’ONU, la raison profonde de l’impuissance de celle-ci réside sans doute dans cette permanence de faiblesses humaines.

Une « date politique » pour l’Europe

M. Valéry Giscard d’Estaing était le 5 juillet à Hambourg pour un des « sommets » semestriels franco-allemands. La semaine précédente, à Londres, il décidait avec le Premier ministre britannique, M. James Callaghan, de se réunir tous les ans. Entre-temps, M. Callaghan convenait avec M. Helmut Schmidt de rencontres à intervalles rapprochés. Ainsi le « triangle » Paris-Bonn-Londres était formé, sinon fermé. Ce triumvirat est-il un directoire de fait, ce fameux directoire européen suggéré en 1969 par le général de Gaulle et dont on approcha en 1973 quand MM. Georges Pompidou, Edward Heath et Willy Brandt furent simultanément à la tête des trois « plus grands » de la Communauté ? Pas tout à fait, puisque MM. Giscard d’Estaing, Callaghan et Schmidt n’ont apparemment pas l’intention de tenir des « sommets » à trois.

Cependant, tel qu’il est désormais établi, le réseau des contacts politiques bilatéraux entre Bonn, Londres et Paris est ce qui peut s’en rapprocher le plus. Il est inévitable que les plus petits pays de la Communauté s’en formalisent. Dans l’état actuel des choses, une évidence devrait toutefois s’imposer : la Communauté économique européenne (CEE) ne peut fonctionner sans un minimum de communauté de vues entre la République fédérale d’Allemagne (RFA), la France et la Grande-Bretagne, ainsi que l’Italie quand celle-ci aura pu se doter d’un pouvoir efficace. Rien n’empêche d’ailleurs les autres membres de la Communauté de se grouper pour mieux faire prévaloir leur politique. D’ailleurs, le Benelux existe, et la solidarité des trois États qui le composent (Belgique, Pays-Bas, Luxembourg) n’est pas un mythe. Ce mécanisme empirique soulève deux séries de problèmes. Les premiers portent sur des questions explicitement communautaires, les seconds portent sur les autres. Pour la première catégorie, les difficultés peuvent être assez facilement surmontées si l’on applique le Traité de Rome (1957). Plus délicats sont les problèmes extra-communautaires, notamment ceux qui concernent les relations extérieures à la Communauté. Aucun engagement formel n’a été conclu en ce domaine, et les bonnes intentions sont aussi souvent proclamées que vite oubliées. Certains souhaiteraient que la participation des membres de la Communauté à une conférence internationale soit subordonnée à la définition d’un mandat commun. Cette exigence paraît exorbitante au gouvernement français. La position de Paris est nette. Que l’Europe parle « d’une seule voix » chaque fois qu’elle le peut, et qu’elle le fasse obligatoirement chaque fois que des décisions doivent être prises dans le domaine défini par le traité de Rome, cela va de soi, et c’est le cas à la conférence Nord-Sud. Mais la Communauté étant ce qu’elle est, les Européens devraient-ils être contraints au silence lorsque dans un forum international un accord entre eux se révèle impossible ? En revanche, il n’y aurait pas d’inconvénient à ce que les Neuf procèdent à des échanges de vues, concluants ou non, chaque fois qu’un d’entre eux est invité à une conférence internationale. Aucun des gouvernements des Neuf n’a malheureusement défini sa doctrine en ce domaine.

Par contre, c’est à un accord important qu’ils sont parvenus le 13 juillet 1976 à Bruxelles, en se mettant d’accord sur le nombre et la ventilation des sièges au Parlement européen, qui sera élu au suffrage universel à partir de mai ou de juin 1978 selon des modalités à fixer par les Parlements nationaux. Le futur Parlement comprendra 410 membres (contre 178 pour l’actuelle Assemblée de Strasbourg, dont les membres sont désignés par les Parlements nationaux) répartis de la façon suivante : 81 sièges pour chacun des « grands » États-membres (RFA, France, Italie, Royaume-Uni), 25 pour les Pays-Bas, 24 pour la Belgique, 16 pour le Danemark, 15 pour l’Irlande, 6 pour le Luxembourg. Rien n’empêche désormais les ministres des Affaires étrangères des Neuf d’approuver la convention par laquelle, conformément à l’article 138 du Traité de Rome, ils « recommanderont » aux États membres de mettre en œuvre les procédures législatives nécessaires pour que l’élection du Parlement européen au suffrage direct puisse bien avoir lieu à la date prévue de mai ou juin 1978.

« C’est une date politique pour l’Europe », a dit M. Giscard d’Estaing à propos de cet accord des Neuf. Une date « politique » certes, puisque ce scrutin sera le premier du genre et qu’il rapprochera l’« Europe des États » actuelle d’une véritable communauté des peuples européens. Mais le président de la République s’est gardé de célébrer d’avance une date « historique » : la construction européenne a connu trop de déboires pour inciter au triomphalisme… Il est probable que l’élection au suffrage direct n’aura ni l’effet magique que les partisans de l’Europe supranationale espèrent, ni les conséquences maléfiques que les « anti-Européens » redoutent. Les chances ou les risques – selon les points de vue – que l’Assemblée européenne, forte de sa représentativité, s’érige en Constituante et balaie les nations sur son passage pour leur substituer des États-Unis d’Europe sont des plus réduits. D’abord parce que cette Assemblée n’est pas appuyée par l’élan révolutionnaire susceptible d’entraîner un tel bouleversement. Ensuite parce que le pouvoir populaire européen que le scrutin de 1978 mettra en place ne sera pas érigé sur les ruines des nations : celles-ci subsisteront, avec leurs structures, leurs administrations, leurs institutions. Sans doute la dévolution de pouvoirs supplémentaires à l’Assemblée européenne, qui n’a jusqu’ici jamais abusé de ceux, très restreints, que lui ont conférés les traités, est une revendication déjà posée. Ceux qui redoutent l’indifférence de l’électorat européen pour une Assemblée impuissante, une fois le premier engouement passé, n’ont sans doute pas tort. Mais l’élargissement des compétences de l’Assemblée ne peut se faire que par des négociations entre les neuf gouvernements et la mise au point de nouveaux traités soumis à ratification après débats parlementaires.

En acquiesçant au scrutin européen, M. Giscard d’Estaing s’est borné à tenir une promesse. C’est, en effet, en contrepartie de l’institution de conseils européens – les « sommets » quadrimestriels des Neufs – que le président de la République s’était engagé dans la voie de l’élection directe. Or ces conseils européens, que le général de Gaulle et M. Pompidou avaient vainement cherché à obtenir pendant une douzaine d’années, en valent la peine. Même s’ils ne se terminent pas chaque fois sur un succès (on en fut loin en avril à Luxembourg) leur efficacité est certaine. Après avoir à moindres frais dénoué à Dublin la « renégociation » britannique et mis un terme à Rome à la rébellion de M. Wilson contre la discipline communautaire à la conférence Nord-Sud, le Conseil a pris cette fois-ci sa première décision constructive. Sans doute, pour en arriver là, les Neuf ont-ils dû se livrer, sur la répartition des sièges à l’Assemblée, ultime obstacle aux élections, à un marchandage peu glorieux. Le chiffre forfaitaire de 81 sièges pour les quatre « Grands » de la Communauté ne manque pas d’intriguer. On aurait tort d’ironiser : il s’agissait d’un « découpage électoral » comparable à ceux qui, dans toutes les démocraties parlementaires, donnent lieu à des tractations passionnées et à des arbitrages toujours contestés. En tout état de cause, la France s’en tire à bon compte. Sa représentation à l’Assemblée européenne gardera la parité avec celle des plus grands de la Communauté, alors que sa population est moindre. Le pourcentage de la représentation française est, en outre, un des plus proches (20 %) du pourcentage de la population française dans l’Europe des Neuf.

Mais, tandis que l’« Europe politique » progressait, la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) se trouvait affrontée à sa dernière chance. Lors du « sommet » de Hambourg début juillet, le ministre ouest-allemand de l’Économie, M. Friederichs, et M. d’Ornano, ministre français de l’Industrie et de la Recherche, ont publié un communiqué commun pour rejeter le principe d’une cartellisation de l’acier, réaffirmer la primauté du rôle de la CECA et charger la Commission de la CEE de présenter des propositions avant la fin de l’année pour réorganiser le marché européen de l’acier. C’est que le projet germano-hollando-luxembourgeois de création d’un cartel de l’acier, qui devait entrer en vigueur le 5 juillet, se révélait comme une véritable machine de guerre, susceptible non seulement d’ébranler les fondements mêmes de la CECA, mais d’accentuer le clivage entre des partenaires diversement touchés par la récession de 1975. Il voulait remédier aux « déficiences » de la Commission de la CEE qui, sollicitée, au plus fort de la crise, d’imposer des prix minima afin d’éviter une chute dramatique des cours, s’y est toujours refusée. Pour justifier son attitude, la Commission mit officiellement en avant la nécessité de ne pas déclencher une guerre internationale des tarifs. En réalité le gouvernement allemand, poussé par ses industriels (partisans du cartel), avait bloqué toute décision. La Commission va mettre au point des remèdes anti-crise. Son changement d’attitude comporte le risque de voir se reformer le genre d’ententes que les traités de Paris et de Rome avaient précisément pour but de proscrire. Mais, prise entre le dynamisme des maîtres de forges germano-hollandais et la nécessité de contrôler les regroupements et les accords qu’une nouvelle crise rendrait inévitables, la Commission doit choisir la voie de l’interventionnisme. C’est la seule chance pour la CECA de conserver une existence réelle, faute de quoi un cartel se substituerait pratiquement à elle.

Le litige gréco-turc

Peu avant la mi-août, on a pu se demander si un deuxième conflit armé n’allait pas s’allumer en Méditerranée orientale. En effet, tandis que la guerre civile faisait rage au Liban, entretenant le danger potentiel d’une conflagration israélo-arabe, la tension entre la Grèce et la Turquie au sujet de la délimitation des eaux territoriales en mer Égée s’accroissait de manière inquiétante. Le fond de la mer Égée recèle du pétrole. Si l’on s’en tient à la définition classique des eaux territoriales, les innombrables îles qui parsèment cette mer étant grecques, la Turquie ne peut se livrer à aucune prospection. Elle a décidé de remettre cette situation en cause, en confiant à un navire pétrolier le soin de procéder à des études géologiques, lesquelles ne pouvaient évidemment être effectuées que dans des zones que la Grèce considère comme ses eaux territoriales. Le gouvernement d’Athènes s’est contenté de porter l’affaire devant deux instances internationales, le Conseil de sécurité de l’ONU et la Cour internationale de justice (CIJ) de La Haye. Il avait de bonnes raisons de ne pas pousser trop loin la polémique publique. En s’adressant aux instances internationales, il s’en remettait à un arbitrage qui avait quelques raisons de s’exercer en sa faveur. En effet, la Convention de Genève de 1958 lui reconnaît un droit d’exploitation exclusif du plateau continental, y compris au large des îles de la mer Égée proches du littoral turc. En outre, le rapport des forces militaires, nettement en sa défaveur, ne pouvait que l’inciter à la modération. Mais le gouvernement turc, qui n’a pas signé la Convention de Genève de 1958, entend imposer une meilleure répartition des richesses minérales en mer Égée. Selon le régime actuellement en vigueur, les eaux territoriales de la Turquie ne constituent que 9 % de cette mer. tandis que la Grèce s’en est attribué plus du tiers (35 %). En outre, le litige s’inscrit dans un contentieux plus vaste, qui n’a cessé d’empoisonner les rapports entre les deux pays. Le conflit de Chypre, qui demeure dans une dangereuse impasse, pourrait rebondir à l’occasion de ce litige.

Le navire océanographique turc Sismik-I a appareillé le 31 août du port d’Izmir pour sa quatrième mission de prospection pétrolière en mer Égée : il devait procéder à des sondages aux alentours des îles grecques du Dodécanèse. Cette décision a été prise une semaine après celle du Conseil de sécurité d’inviter les deux pays à reprendre des négociations directes. Celles-ci devaient en principe s’engager à Paris fin septembre, non sur la question des eaux territoriales, mais sur le problème de l’espace aérien au-dessus de la mer Égée. Les cinq premières phases de ces pourparlers s’étaient déroulées à Athènes et à Istamboul. Elles avaient été interrompues par les Grecs en raison de la tension en mer Égée. Depuis, il a été décidé de rétablir les vols réguliers entre Athènes, Istamboul et Izmir. Mais la réserve règne dans les milieux diplomatiques. C’est que les Grecs ont réagi vivement aux déclarations du Premier ministre turc, M. Demirel, sur le besoin d’« espace vital » que ressentirait la Turquie à la suite de son développement économique et démographique, ainsi qu’à certains articles publiés dans la presse turque pour réclamer la démilitarisation des îles grecques de la mer Égée. Les ressentiments sont profonds de part et d’autre, les tensions présentes sont alourdies par les souvenirs historiques, la question de Chypre n’est pas à la veille d’un règlement : bien des facteurs se trouvent réunis pour que les relations entre la Grèce et la Turquie demeurent mauvaises, ceci au détriment des deux pays eux-mêmes, mais aussi de tous les Occidentaux, qui ne peuvent pas ne pas se préoccuper des conséquences stratégiques de cette situation. La Turquie est membre de l’Otan et les difficultés qui la séparaient des États-Unis ont été surmontées. La Grèce s’est retirée de l’Otan, mais reste membre de l’Alliance, et a accepté le maintien des installations américaines sur son territoire. Le différend Athènes-Ankara déborde ainsi du cadre des relations entre les deux capitales.

Incertitudes en Asie du Sud-Est

Début août, il semblait que la période de l’« après-guerre » s’était ouverte en Asie du Sud-Est : l’établissement de relations diplomatiques entre Hanoï et Bangkok confirmait les enseignements que l’on avait pu retirer de l’accord entre la Thaïlande et le Laos pour la réouverture de la frontière du Mékong. Cette normalisation des rapports entre Hanoï et Bangkok se heurtait à de nombreuses difficultés. La Thaïlande fut pendant des années la base arrière de dizaines de milliers de soldats américains engagés sur les fronts indochinois. en même temps que le « sanctuaire » des Boeing B-52 Stratofortress qui frappaient le Vietnam du Nord. À cela s’ajoutaient des rancunes nées de l’histoire : le royaume de Thaïlande fut pendant longtemps l’un des ennemis héréditaires du Vietnam. Une première tentative avait échoué en mai 1975, au lendemain de la chute de Saïgon. Le gouvernement thaïlandais préférait chercher du côté de Pékin des garanties contre une éventuelle agression du Vietnam. Peu à peu, il renonça à ce jeu de bascule. La situation se présenta sous un jour meilleur après le retrait, le 20 juillet, des derniers soldats américains stationnés en territoire thaïlandais, et après la libération de deux cents pêcheurs thaïlandais capturés dans les eaux territoriales vietnamiennes. La « diplomatie du sourire » pratiquée par le Vietnam en Asie du Sud-Est a fait le reste. Lors d’une tournée dans toutes les capitales de la région fin juillet. M. Phan Hien, vice-ministre des Affaires étrangères du Nord-Vietnam, s’est évertué à rassurer tous ses interlocuteurs. Il a non seulement cherché à démarquer la politique de son gouvernement de celle de Moscou, mais il a affirmé que son pays qui, localement, est désormais la première puissance militaire, n’entendait pas « exporter sa révolution », ce qui devait apaiser les inquiétudes de la Malaisie et de la Thaïlande. D’une manière plus significative encore, il n’a pas condamné explicitement les régimes dans lesquels les capitaux étrangers jouent un rôle important. Les Vietnamiens semblent définir désormais le « néocolonialisme » en se référant davantage à des critères militaires qu’économiques. C’est dans cet esprit que Hanoï a salué à plusieurs reprises la politique des Philippines qui cherchent à reprendre le contrôle des bases américaines installées sur leur territoire et à négocier un nouveau traité avec les États-Unis.

Il apparaissait à ce moment-là que la diplomatie du nouveau Vietnam, visant à créer une zone de paix et de neutralité en Asie du Sud-Est, passait par une amélioration de ses relations avec les États-Unis, qui demeurent, à des degrés divers, la puissance tutélaire des pays non communiste de la région. Cette amélioration dépendait à la fois du Vietnam et des États-Unis. Or, la situation s’est trouvée sérieusement modifiée par la résurgence des tensions coréennes, lesquelles ont montré la fragilité des espoirs fondés sur la naissance de l’après-guerre dans cette partie du monde.

À la suite du grave incident dont furent victimes deux officiers américains dans la zone démilitarisée qui sépare les deux Corée, près de Pan Mun Jon, les Coréens du Nord obéirent, selon toute vraisemblance, à un dessein précis. La minceur du prétexte – la contestation du bien-fondé d’une banale opération d’entretien – comme la présence sur place d’un officier ne permettent guère de croire qu’il s’est agi de la dégradation d’une simple altercation. Il est plus vraisemblable que l’un des régimes communistes les plus durs du monde a voulu, en donnant une conclusion dramatique à un litige mineur, soit démontrer sa détermination, soit rappeler que la tension demeure toujours aussi vive dans ce qui est avec Berlin l’un des derniers bastions de la guerre froide. À la suite de cet incident, les États-Unis décidèrent de mettre en état d’alerte leurs troupes stationnées au sud du 38^e parallèle. De son côté, Kim Il-Sung ordonna à l’armée, aux organisations de gardes rouges de travailleurs, de paysans et de jeunes, de se tenir prêtes au combat. Aucun nouvel incident ne vint aggraver la situation. Mais, à la conférence des pays non-alignés de Colombo, la Corée du Sud tenta de faire prévaloir ses vues sur « la menace d’invasion par l’armée de Séoul et le risque d’une guerre nucléaire si les provocations des impérialistes n’étaient pas déjouées ». À quelques semaines de l’ouverture de l’Assemblée générale des Nations unies, qui une fois de plus aura à débattre de la question de Corée et de la présence de troupes américaines dans la péninsule, Pyongyang illustrait ses thèses d’une façon inquiétante.

Au lendemain de la victoire des forces révolutionnaires en Indochine, le président Kim Il-Sung avait pensé un instant que son heure avait sonné. En se rendant à Pékin au printemps 1975, il avait l’espoir de voir les Chinois accepter une solution par la force du problème coréen : ceux-ci l’ont manifestement dissuadé de se lancer dans une politique « aventuriste », et le communiqué commun publié à Pékin était rédigé sur un ton nettement plus modéré que la première déclaration du chef de l’État nord-coréen. Depuis, les incidents sur la ligne de démarcation se multiplièrent. Le dialogue timidement engagé en 1972 entre les deux Corée s’est progressivement enlisé, chacune des deux parties rejetant sur l’autre la responsabilité de l’échec. Il n’est plus question aujourd’hui de conciliation, et de part et d’autre du 38^e parallèle, les deux États ne cessent de renforcer leur arsenal de guerre. Mais ni Pyongyang ni Séoul ne sont en mesure d’imposer une solution par la force sans le concours des grandes puissances. Or celles-ci ne recherchent pas une remise en cause du statu quo. Mais les Américains redoutent des initiatives de l’un ou de l’autre des adversaires, qui mettraient leurs alliés respectifs devant un fait accompli. Depuis 1974, Washington a cherché à éviter tout affrontement direct avec les Coréens du Nord, le long de la ligne de démarcation : les troupes américaines se sont retirées au sud de la zone démilitarisée, et Pan Mun Jon est le seul endroit où Américains et Nord-Coréens se trouvent encore face à face. Là, à deux reprises déjà, en 1967 et en 1975, des incidents sanglants les avaient opposés. Il est probable que la très vive réaction de Washington à l’incident du 19 août dernier et la mise en alerte des forces américaines en Corée du Sud ont sans doute tenu pour une bonne part à la campagne électorale aux États-Unis. Il n’en demeure pas moins que la péninsule coréenne reste une poudrière. ♦