En décembre 2002, la marine espagnole interceptait en mer d’Arabie un navire sans pavillon, sur la base de renseignements américains. Ce navire, le So San, transportait quinze missiles Scud nord-coréens vers le Yémen. Si l’arraisonnement du navire était justifié en raison de l’absence de pavillon, au titre de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer ⁽¹⁾, la saisie de la cargaison n’était pas autorisée puisque aucune règle de droit international n’interdit la livraison de missiles balistiques entre États souverains. La cargaison a finalement été rendue aux autorités yéménites. Outre la frustration qu’elle a pu susciter au sein de l’Administration américaine, cette affaire a mis en exergue l’absence de moyens légaux contre les transferts entre États proliférants.

L’Initiative de sécurité contre la prolifération (Proliferation Security Initiative, PSI) a été lancée par le président Bush dans un discours prononcé à Cracovie le 31 mai 2003. Elle associait à l’origine dix autres pays affichant une volonté politique et disposant de capacités opérationnelles de lutte contre la prolifération : Allemagne, Australie, Espagne, France, Japon, Italie, Pays-Bas, Pologne, Portugal et Royaume-Uni. L’objectif, formalisé à Paris le 4 septembre 2003, consiste à « intercepter le transfert ou le transport d’armes de destruction massive (ADM), de leurs vecteurs et de matières connexes, à destination et en provenance d’États et d’acteurs non-étatiques, qui suscitent des préoccupations en matière de prolifération ». Ces acteurs préoccupants n’ont pas été nommément cités ⁽²⁾, mais la notion a été définie : ce sont les acteurs impliqués dans des activités de prolifération (développement, acquisition, transferts d’ADM et des vecteurs). La PSI porte, à ce stade, essentiellement sur les transports maritimes, notamment en haute mer où s’applique le droit international ; puis elle s’étend progressivement aux transports aériens et terrestres, domaines où les règles de souveraineté et la rapidité des actions offrent un champ d’intervention plus contraint.

L’Initiative s’inscrit avant tout dans la dynamique actuelle de la contre-prolifération, qui vise à pallier les insuffisances des régimes de non-prolifération, tant dans le domaine nucléaire que dans les domaines chimique, biologique et balistique ⁽³⁾. Il s’agit donc d’une nouvelle activité (et non pas d’une organisation), dont les modes opératoires sont à préciser et qui doit trouver sa place dans l’architecture des instruments de lutte contre la prolifération. Eu égard à son fondement doctrinal, au format choisi, aux acteurs parties prenantes et aux méthodes retenues, la PSI soulève à l’évidence des questions de légitimité et de légalité internationales, dont les réponses sont en cours d’élaboration.