L’attractivité de la condition militaire

1. Le Haut Comité s’est d’abord attaché, notamment à travers des auditions et des visites d’unités, à appréhender comment les militaires eux-mêmes perçoivent leur condition. Il lui est apparu que ces derniers sont généralement fiers d’exercer leur métier et que l’intérêt qu’ils y portent constitue indéniablement leur premier motif de satisfaction.

Corrélativement, ils sont préoccupés des moyens alloués aux forces armées pour remplir leurs missions et jugent en général ces moyens insuffisants. La disponibilité des équipements, depuis les armements majeurs jusqu’aux simples effets d’habillement, a notamment fait l’objet de nombreuses critiques. Le Haut Comité n’ignore pas les progrès déjà réalisés dans ce domaine, mais se doit de relever cet état d’insatisfaction qui lui paraît poser d’autant plus question que l’exécution de la loi de programmation militaire 2003-2008 est, par ailleurs, jugée satisfaisante.

Les autres motifs d’insatisfaction le plus souvent exprimés concernent le niveau de vie, le logement et, surtout, l’incidence des sujétions de l’état militaire sur la vie familiale, incidence qui constitue le premier motif de départ des armées. Certes, le sens du service reste fort et ces sujétions elles-mêmes ne sont pas remises en cause. Elles sont en revanche plus fortement ressenties que par le passé, moins bien tolérées par les familles de militaires et jugées insuffisamment compensées.

Le Haut Comité a enfin perçu chez nombre de ses interlocuteurs la conviction d’être plus intensément sollicités que les autres agents de l’État et, en conséquence, une attente d’autant plus forte de reconnaissance individuelle et collective.

2. Les contraintes et exigences de la vie dans les armées et leur incidence sur la vie des familles de militaires sont mesurables et importantes. On notera particulièrement :

• les risques professionnels, dont rend compte un taux élevé de décès imputables au service, ce alors même que les armées n’ont pas connu récemment d’engagement massif de haute intensité. Si les militaires acceptent ces risques comme inhérents à leur choix de carrière, ils souhaitent qu’il en soit tenu compte dans les appréciations portées sur leur métier ;

• le rythme soutenu d’activité opérationnelle et d’absences répétées et de longue durée, qui n’est vraisemblablement pas appelé à se réduire. Les données statistiques font en revanche défaut pour apprécier le bien-fondé de l’opinion souvent exprimée selon laquelle la durée du travail des militaires irait en augmentant depuis plusieurs années ;

• la mobilité géographique, deux fois supérieure en moyenne à celle des autres agents de l’État et dont les conséquences sur la vie familiale sont fortes. Le taux d’emploi des conjoints est ainsi inférieur à la moyenne nationale et leur taux de chômage supérieur, situation dont l’incidence négative sur le niveau de vie moyen des ménages de militaires a été mesurée. L’accession à la propriété est plus rare que pour les autres agents publics d’âge équivalent et plus tardive. Le célibat géographique concerne enfin 10 % des militaires et contribue, avec les absences, à créer un environnement peu favorable à la stabilité des couples. Étant donné ces constats, le Haut Comité prévoit d’étudier les mesures d’accompagnement de la mobilité géographique dans son prochain rapport ;

• une garantie d’emploi tout au long de la vie professionnelle moins assurée que celle des fonctionnaires civils, ceci étant la conséquence du besoin pour les armées de disposer en permanence d’une proportion importante de militaires jeunes. En particulier, 53 % des militaires servent sous contrat de durée déterminée et la proportion de ces contractuels qui accéderont ultérieurement au statut de carrière n’excède pas un tiers environ.

3. Ces sujétions connaissent des contreparties auxquelles l’État consacre des ressources humaines et financières importantes :

• le régime indemnitaire, sensiblement amélioré par le « plan d’amélioration de la condition militaire » de 2002, vise notamment à apporter une contrepartie financière aux sujétions militaires générales ainsi qu’à celles propres à certaines situations, les opérations extérieures par exemple. Le Haut Comité s’est toutefois interrogé sur le point de savoir si les indemnités destinées à compenser les sujétions spécifiques à l’état militaire correspondaient toujours à la réalité des sujétions d’aujourd’hui. Il estime qu’une étude devrait être entreprise sur ce sujet ;

• le crédit annuel de jours de permissions, accru en 2002, est supérieur à celui dont peuvent bénéficier les militaires des principales armées occidentales comme aux droits à congés des fonctionnaires et salariés civils, jours d’ARTT inclus ;

• des aides, de nature et de portée diverses, sont apportées en matière de logement, d’action sociale, de déplacements ferroviaires et d’alimentation. Le Haut Comité a toutefois constaté de nombreuses critiques de l’aide au logement et de l’action sociale, qui le conduiront à traiter ces sujets dans un rapport ultérieur ;

• les carrières militaires offrent des possibilités d’insertion, de formation et de progression professionnelle et sociale aujourd’hui plus largement ouvertes qu’au sein de la fonction publique civile ;

• les militaires quittant les armées peuvent bénéficier d’aides à la reconversion. Ils n’ont pas pour autant l’assurance de retrouver rapidement un emploi civil : un tiers d’entre eux environ, après leur radiation des cadres, entrent en effet dans le dispositif d’indemnisation du chômage pour une durée variable. Le Haut Comité a noté cette proportion élevée, qui pourrait atteindre 48 % dans le cas des militaires du rang quittant les armées ;

• les militaires peuvent enfin percevoir précocement une pension de retraite. Le Haut Comité estime que les particularités des pensions militaires sont à apprécier en fonction du besoin des armées de disposer de militaires jeunes et au regard des dispositions applicables aux militaires d’autres armées occidentales ou aux fonctionnaires des corps civils en uniforme. L’importance de ce sujet amènera le Haut Comité à l’examiner à l’occasion d’un prochain rapport.

4. Le Haut Comité a enfin étudié la situation des effectifs, les recrutements et les départs qui sont autant d’indicateurs de l’attrait qu’exerce l’état militaire. De façon générale, les forces armées ne connaissent pas de sous-effectif qui soit généralisé ou important, les objectifs de recrutement pour 2005 ont pour l’essentiel été atteints et l’on n’observe pas de recrudescence massive des départs. Mais cette situation pourrait s’avérer fragile au regard des perspectives d’évolution à moyen terme du marché de l’emploi, notamment pour certaines catégories de personnel parmi lesquelles :

• les militaires du rang de l’Armée de terre : la situation actuelle des recrutements pourrait n’être que le fruit d’une conjoncture appelée à évoluer dans un sens défavorable. Si les militaires du rang bénéficient sans doute d’un niveau initial de rémunération, lors du recrutement, qui peut être qualifié d’attractif, leurs sujétions sont fortes, notamment au titre des opérations extérieures. La réinsertion dans la vie civile paraît insuffisante et la quasi-totalité de ces soldats quittent l’armée sans pension. Cette situation, combinée à l’évolution démographique et à l’amélioration du marché du travail, peut conduire à des tensions sur le recrutement de cette composante essentielle de la capacité d’action de l’Armée de terre ;

• les militaires appartenant à certaines spécialités, souvent à forte technicité, dont l’effectif peut être limité mais le rôle essentiel, par exemple dans les domaines de la maintenance aéronautique, de la conduite des installations nucléaires ou du soutien médical ;

• les femmes militaires, qui représentent une part importante des effectifs et des recrutements, compte tenu des difficultés particulières que peut poser la conciliation d’une carrière militaire avec l’éducation de jeunes enfants.

Une comparaison avec le recrutement externe dans la fonction publique civile de l’État met en évidence des candidats à celle-ci cinq fois plus nombreux et aussi plus diplômés ainsi qu’un taux moyen de sélection presque quatre fois plus élevé en moyenne. Être fonctionnaire est jugé aujourd’hui plus attractif qu’être militaire, y compris pour les corps civils en uniforme dont le vivier de candidats est en partie commun avec celui des armées.

5. Fidéliser les militaires nécessite certainement plus que par le passé de « fidéliser » aussi leurs familles : le soutien apporté à celles-ci, et aussi par celles-ci, sera à l’avenir un déterminant majeur de l’attractivité de la condition militaire.

6. À partir de l’ensemble de ces observations, le Haut Comité constate d’ores et déjà le décalage croissant entre les sujétions liées à l’état militaire et une évolution générale de la société caractérisée en particulier par l’importance accrue qu’ont prise la conciliation de la vie professionnelle et de la vie personnelle, la recherche de la stabilité géographique, l’activité professionnelle du conjoint et le complément de revenu qu’elle apporte. Il recommande :

• de replacer les mesures de soutien aux familles, notamment en matière de logement, d’emploi des conjoints, de garde et de scolarisation des enfants, au centre d’une politique d’ensemble rénovée et qui prenne en compte les évolutions de la société ;

• de mettre au point les procédures nécessaires pour disposer de données fiables et régulières sur la durée du travail dans les armées et sur les absences entraînées par les activités opérationnelles.

Le Haut Comité a en outre été surpris par la proportion élevée de militaires quittant les armées sans perspective d’emploi civil à court terme. Il recommande :

• de procéder à une analyse approfondie de cette situation afin de mieux en percevoir la réalité et les causes ;

• de mettre en place les moyens permettant de prévenir ces difficultés de reconversion, notamment pour les militaires du rang.

7. D’une façon générale, l’importance des sujétions et de leurs compensations pour l’attractivité de la condition militaire conduira le Haut Comité à en suivre l’évolution au fur et à mesure de ses rapports.

La rémunération des militaires

1. Pour analyser objectivement et utilement les caractéristiques des rémunérations des militaires, le Haut Comité a retenu une méthode comparative, notamment avec la fonction publique civile. Recourir à une telle méthode appelle toutefois les réserves suivantes :

• les structures des qualifications et des âges ne sont pas identiques dans la fonction militaire et dans la fonction publique civile. La proportion de professions intermédiaires est supérieure dans la fonction militaire et l’âge moyen des militaires est inférieur d’une dizaine d’années à celui des fonctionnaires civils non enseignants de l’État ;

• le niveau de rémunération des militaires en 2004, dont rendent compte les statistiques disponibles les plus récentes, ne prend que partiellement en compte les effets des plans catégoriels en cours d’exécution, principalement le plan d’amélioration de la condition militaire (PACM) qui a débuté en 2002 et le plan d’adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) dont la mise en œuvre a commencé en 2005 ;

• toute comparaison sous-tend l’hypothèse implicite « toutes choses égales par ailleurs », qui n’est toujours qu’imparfaitement vérifiée. Les modes de recrutement, les politiques des carrières et les emplois tenus sont différents dans la fonction militaire et dans la fonction publique civile. La comparaison fournit donc une référence utile, mais n’implique aucun objectif d’assimilation. Un corps d’officiers n’est, par exemple, homologue dans sa totalité, ni à un corps de catégorie A-type, ni à un corps d’encadrement supérieur civil, mais participe à la fois de l’un et de l’autre selon le stade de la carrière ;

• enfin, et surtout, les comparaisons fournissent des éléments d’appréciation mais ne sauraient suffire à fonder, de manière en quelque sorte mécanique, une politique de rémunération même si cette dernière ne peut ignorer ce type de considérations, en particulier pour des raisons d’attractivité. La politique des rémunérations n’est en effet qu’une composante d’une politique d’ensemble des ressources humaines. L’un des objectifs de celle-ci est bien que les armées soient assurées de disposer en permanence du personnel militaire apte à remplir des missions très spécifiques et non assimilables à celles qui sont dévolues aux autres corps de l’État.

2. Le Haut Comité a tout d’abord étudié les aspects indiciaires de la rémunération des militaires, et notamment le classement indiciaire des corps militaires. Il observe que, si leur position relative au sein du classement hiérarchique des agents de l’État s’est globalement maintenue depuis les origines, il apparaît toutefois que :

• le classement des militaires a évolué moins favorablement que celui d’autres corps en uniforme de la police nationale et de l’administration pénitentiaire qui ont bénéficié de revalorisations récentes et importantes ;

• le classement des colonels a évolué moins favorablement que celui des fonctionnaires appartenant aux corps d’encadrement supérieur civil de l’État.

3. Le Haut Comité observe que l’indice majoré moyen des officiers a, de 1990 à 2004, moins augmenté (+ 2,6 %) que celui des autres catégories civiles et militaires (de + 6,9 % à + 11,6 %). Il observe également que, durant cette période, l’augmentation de l’effectif rémunéré hors échelle a été plus forte dans la fonction publique civile de l’État que dans la fonction militaire.

4. Le Haut Comité a ensuite examiné le déroulement des carrières civiles et militaires. Il relève que la progression indiciaire des militaires est, à catégorie socioprofessionnelle équivalente, plutôt plus rapide que celle des fonctionnaires des catégories A-type, B et C. Elle est en revanche plus lente que pour les fonctionnaires des corps en uniforme de la police nationale et de l’administration pénitentiaire ; il en est de même pour la progression des meilleurs officiers issus des grandes écoles militaires par rapport aux corps civils d’encadrement supérieur (catégorie A+). Le déroulement des carrières militaires paraît en outre plus incertain, notamment pour passer de l’état de contractuel au statut de carrière et pour accéder aux grades les plus élevés.

5. Le Haut Comité observe que le montant moyen des primes des militaires était, en 2004, supérieur ou égal au montant moyen des primes des catégories socioprofessionnelles équivalentes de fonctionnaires civils de l’État. Les écarts positifs en faveur des militaires se sont toutefois réduits au cours des quinze dernières années, notamment pour les officiers généraux par rapport au personnel civil de direction.

6. Le Haut Comité observe que l’évolution des salaires nets moyens, primes incluses, entre 1990 et 2004 :

• a été, dans le cas des sous-officiers et militaires du rang, supérieure à celle qu’ont connue les catégories socioprofessionnelles équivalentes de la fonction publique civile de l’État, à l’exception toutefois des professions intermédiaires de la police et de l’administration pénitentiaire ;

• a été, dans le cas des officiers, inférieure sur la période à celle qu’a connue la catégorie socioprofessionnelle des cadres de l’État, et ce malgré une inversion récente de la tendance à la suite du plan d’amélioration de la condition militaire.

7. D’une façon générale, le système actuel de rémunération des militaires appelle les remarques suivantes :

• la rémunération est davantage liée au grade et à l’unité d’affectation qu’à l’emploi et aux fonctions exercées ;

• les responsabilités effectivement assumées et la manière de servir n’ont, toutes choses égales par ailleurs, qu’une incidence encore trop réduite sur la rémunération ;

• les indemnités tiennent une part importante dans le montant total des salaires, mais sont cependant sujettes à de fortes variations en fonction des unités d’affectation et de la nature de leurs activités.

8. Le Haut Comité a procédé à une étude globale de la rémunération des militaires sans entrer dans les caractéristiques propres à chaque armée.

Il doit cependant signaler qu’il a constaté, notamment au cours de ses visites et en particulier chez les militaires de l’Armée de terre, une tendance à comparer leur situation avec celle des gendarmes, jugée dans l’ensemble plus favorable. Parallèlement, il a relevé chez ces derniers des insatisfactions récurrentes résultant de la comparaison de leur condition avec celle des fonctionnaires de police.

9. Les observations qui précèdent conduisent le Haut Comité à faire les recommandations suivantes :

a) de façon générale, veiller :

• à ce que les militaires placés dans des situations identiques soient traités de manière comparable, quelle que soit leur armée d’appartenance ;

• à ce que, lorsqu’une mesure concernant les fonctionnaires de l’État est à transposer aux militaires, les travaux préparatoires à la mesure elle-même et à sa transposition soient menés conjointement afin que les dispositifs nécessaires entrent en vigueur en parallèle, une transposition trop longtemps différée atténuant souvent la portée d’une mesure positive. Il aurait ainsi été souhaitable que la fonction militaire soit associée à l’élaboration et à la mise en œuvre du protocole d’accord du 25 janvier 2006 relatif à « l’amélioration des carrières et à l’évolution de l’action sociale dans la fonction publique » ;

• à ce que toute réflexion conduite sur l’encadrement supérieur de l’État prenne en compte en même temps l’encadrement civil et l’encadrement militaire, quelles que soient les adaptations spécifiques à prévoir.

b) valoriser plus nettement les responsabilités effectivement exercées et celles afférentes aux postes de commandement et d’encadrement de terrain qui, à tous grades, constituent le cœur du métier militaire. À cette fin, il pourrait être recherché comment utiliser plus sélectivement la NBI et comment recourir, dans certains cas, à la formule des emplois fonctionnels.

c) examiner, s’agissant du volet indiciaire de la rémunération, comment :

• réorganiser le déroulement du début de carrière des militaires du rang afin d’assurer une progression raisonnable et différenciée de leur traitement de base au cours des premières années de service, sans que celui-ci demeure figé, comme il l’est actuellement, au niveau du traitement minimum de la fonction publique et mettre ainsi fin à un recrutement à un indice de base inférieur à l’indice minimum de la fonction publique ;

• aménager le déroulement du début de carrière des sous-officiers afin de différencier réellement la rémunération des jeunes sergents de celle des jeunes militaires du rang ;

• remettre en cohérence l’évolution de la rémunération avec l’évolution des responsabilités lorsque des sous-officiers supérieurs sont promus officiers tardivement ;

• élargir l’amplitude indiciaire des grades d’officier de façon à pouvoir pratiquer un avancement plus sélectif qui différencie plus nettement les carrières et qui assure ainsi une carrière plus rapide aux officiers les plus performants, tout en ménageant un espace de progression indiciaire pour les officiers non promus aux grades supérieurs ;

• élargir les perspectives de carrière dans le grade de colonel, en recourant, par exemple, à la formule des emplois fonctionnels. La politique concernant le rattrapage des rémunérations hors échelle devrait être maintenue au-delà de 2007 en ouvrant l’accès à la hors échelle A en échelon normal et en poursuivant l’augmentation du nombre des hors échelle B.

d) rechercher, s’agissant du volet indemnitaire de la rémunération, comment :

• tenir compte du fait que certaines sujétions, et notamment les absences de longue durée, sont d’autant plus lourdes qu’elles se répètent au fil de la carrière. L’on pourrait, par exemple, s’inspirer de la pratique des armées britanniques qui modulent dans des proportions importantes le taux de certaines indemnités en fonction de la durée cumulée, sur la carrière, passée dans les situations ouvrant droit auxdites indemnités ;

• transposer à l’encadrement des armées les mesures prises au cours des dernières années en faveur de l’encadrement civil supérieur de l’État et liant une partie de la rémunération à la réalisation des objectifs fixés, conformément aux dispositions du décret 2006-1019 du 11 août 2006.

10. Au plan technique, enfin, le Haut Comité estime nécessaire au bon déroulement de ses futurs travaux :

• que les fichiers de paie des militaires transmis à l’INSEE permettent de cal-culer l’évolution de la rémunération moyenne des personnes en place deux années de suite ;

• que les fichiers de paie transmis à l’observatoire social de la défense comportent l’ensemble des informations permettant à ce dernier de réaliser toute étude détaillée utile notamment au Haut Comité. ♦

(1) www.elysee.fr/elysee/root/bank_mm/pdf/Rapport_HCECM.pdf.