L’été 1975 ne restera pas inscrit dans l’histoire par quelques-uns de ces événements qui, soit par eux-mêmes, soit par leurs conséquences immédiatement prévisibles, modifient les données des situations antérieures. Qu’il s’agisse des coups d’État du Bangladesh et du Nigeria, des tensions portugaises, de l’installation d’une administration révolutionnaire à Vientiane, voire du succès partiel de M. Henry Kissinger au Moyen-Orient, etc. rien n’a véritablement pu surprendre, et si les plus hautes autorités politiques de toute l’Europe (sauf l’Albanie) ainsi que des États-Unis et du Canada (qui ont des forces armées sur le continent) ont, à Helsinki le 1^er août, conclu la conférence sur la sécurité et la coopération en Europe en signant l’Acte final, la situation de l’Europe et les rapports Est-Ouest n’ont pas été affectés profondément.

Mujibur Rahman ne s’attendait certainement pas à la trahison de ses courtisans. Il avait renforcé son pouvoir après avoir, au début de l’année, instauré un régime présidentiel, transformé le parti nationaliste bengali, la ligue Awami, en un parti unique, sous prétexte de lutter contre la corruption, le banditisme et les attentats politiques. Mais la « seconde révolution » qu’il avait annoncée simultanément ne répondait guère aux multiples périls, notamment une disette récurrente, qu’affronte un des pays les plus pauvres du monde. Bien qu’il ait été pendant deux décennies le catalyseur du nationalisme bengali, Mujibur Rahman ne s’était pas montré à la hauteur d’une situation qui réclamait autre chose qu’un gouvernement par le verbe, à savoir d’énergiques mesures économiques et sociales. Cependant il est encore trop tôt pour affirmer que ce coup d’État aura des répercussions internationales conformes aux espérances américaines, chinoises et pakistanaises qu’il n’a pas manqué de susciter.

Le coup d’État de Lagos a été le 29^e qui, en douze ans, ait été enregistré dans l’Afrique au sud du Sahara. Le général Gowon, qui refusait le parti unique, tentait de concilier des institutions d’inspiration britannique avec des tensions tribales insoucieuses de cette rationalité politique. Mais les inégalités dans la répartition du pactole affluant chez le huitième producteur de pétrole du monde – ses revenus avaient triplé en 1974 – ont attisé un mécontentement que les antagonismes ethniques n’ont fait qu’aggraver.

Le Portugal ne parvient pas à donner une forme politique stable à un régime issu d’une révolution dont les protagonistes étaient plus unis contre M. Caetano qu’ils ne l’étaient entre eux. Depuis le départ du général de Spinolu (qui avait négligé la « logique du dépassement » inhérente à tout processus révolutionnaire) les forces politiques se livrent une lutte âpre, l’armée s’étant, au surplus, érigée en force politique. Lorsque, le 29 août, le général Gonçalvès a dû quitter la tête du gouvernement, pour devenir chef d’état-major, et céder sa place à l’amiral Pinheiro de Azevedo, nul ne pouvait prévoir ce qu’il adviendrait non seulement des rapports entre communistes, socialistes et « modérés », mais aussi d’une Église qui ne reste pas silencieuse et d’une armée qui, fortement politisée, est en proie à des tentations contradictoires. Toutefois l’éviction totale du général pro-communiste intervenue le 5 septembre laisse maintenant place à une solution d’apaisement.

Enfin au Laos, depuis qu’un comité révolutionnaire a, le 23 août, pris en charge l’administration de la ville de Vientiane, l’ensemble du royaume est désormais sous le contrôle des forces de gauche. L’installation de cette administration révolutionnaire dans la capitale laotienne n’a pas pris le tour dramatique de la chute d’une ville après l’agonie d’un siège prolongé, comme à Phnom Penh, ni celui de l’entrée de blindés victorieux jusque dans les jardins présidentiels, comme à Saïgon. La voie suivie par les révolutionnaires laotiens n’en a pas moins été sans ressemblance avec la longue marche des Khmers rouges ou avec la patiente lutte des Vietnamiens. Les objectifs et l’inspiration des trois mouvements étaient les mêmes, et la « libération » de Vientiane a été saluée à Hanoï, à Saïgon et à Phnom Penh comme une nouvelle victoire dans un combat commun. Pékin s’en est réjoui. L’accent mis à Saïgon et à Hanoï, à Phnom Penh et à Vientiane, sur une politique d’indépendance et de non-alignement, est interprété dans la capitale chinoise comme le signe d’une volonté commune de s’opposer aux ambitions des « superpuissances », c’est-à-dire l’« hégémonisme » soviétique et l’« impérialisme » américain.

Pendant ce temps, ayant profité de la Conférence d’Helsinki pour obtenir de M. Brejnev qu’il ne réclame plus avec autant d’insistance la réunion de la conférence de Genève, M. Henry Kissinger est reparti pour le Moyen-Orient afin d’y « relancer » le processus de paix à partir des relations entre l’Égypte et Israël, ce qui mettait en question les positions des deux États dans le Sinaï et les réactions des autres protagonistes devant l’éventualité d’un accord partiel qui affecterait la cohésion de l’alliance arabe réalisée à l’occasion de la guerre du Kippour.

Ces événements étaient importants en eux-mêmes mais, en dépit du succès partiel de M. Kissinger, matérialisé par la signature de l’accord israélo-égyptien, ils n’ont pas sérieusement modifié les données des relations internationales, pas plus que ne les a modifiées la conférence d’Helsinki.

Après la Conférence d’Helsinki

La Conférence d’Helsinki a mis un terme aux négociations sur la sécurité et la coopération en Europe ; son acte final a défini quelques grands principes, mais ses conséquences concrètes n’apparaissent pas nettement. Son résultat le plus certain est de souligner le déclin de l’ONU. On aurait pu penser en effet que l’Organisation constituait le cadre le plus judicieux (et, politiquement, le plus rationnel) pour une telle négociation : la lettre et l’esprit de la charte de San Francisco auraient justifié cette procédure, le caractère mondial de l’Organisation n’excluant pas les préoccupations régionales. Il n’en a pas été ainsi, et ce n’est pas la présence à Helsinki de M. Kurt Waldheim, secrétaire général de l’organisation internationale, qui pouvait vraiment associer celle-ci à une négociation conçue et conduite en dehors d’elle. L’idée en était ancienne, puisqu’elle avait été émise le 10 février 1954 par M. Molotov, alors ministre soviétique des Affaires étrangères : il s’agissait, pour Moscou, d’éviter la mise en place de la Communauté européenne de Défense qui était en discussion. Le projet de CED fut rejeté par l’Assemblée nationale française le 30 août 1954. Le 23 octobre, les Accords de Paris consacrèrent le réarmement de la République fédérale allemande (RFA) et en firent un membre de l’Otan. Dès le 12 novembre, l’Union soviétique suggéra la signature du traité qu’elle avait présenté en février : elle tentait de s’opposer à la ratification des Accords de Paris. L’opération échoua. L’Union soviétique réagit le 14 mai 1955 par le Pacte de Varsovie, qui créait un commandement unifié pour ses troupes et celles des satellites – ce Pacte de Varsovie, qui ne fut pas ainsi une réaction à la création de l’Alliance atlantique par le Traité de Washington du 4 avril 1949, mais une riposte à la ratification des Accords de Paris du 23 octobre 1954. Depuis, la même idée réapparut à diverses reprises, modifiée en fonction de l’évolution de l’organisation militaire de l’Europe occidentale. C’est ainsi qu’en 1957 puis en 1964, les dirigeants communistes proposèrent des mesures qui visaient à créer un « vide nucléaire » en Europe centrale. En fait, l’examen de tous les documents – plus de cinquante textes officiels depuis 1954 – montre que l’Union soviétique a voulu, par le biais d’une conférence sur la sécurité et faute d’un traité de paix avec Bonn, donner un caractère définitif aux frontières orientales de l’Allemagne. Or ces frontières, de même que l’influence soviétique en Europe orientale et la division de l’Allemagne, étaient des faits acquis que les Occidentaux n’avaient pas l’intention de modifier par la force, même si leurs fondements politiques et juridiques leur paraissaient pour le moins contestables. La normalisation des relations entre la RFA d’une part, l’Union soviétique et les démocraties populaires de l’autre, atténua la portée de ce souci. Dès lors, la coopération et la sécurité en Europe s’inscrivaient dans un cadre différent, celui de la coexistence pacifique, dont elles devenaient un facteur de renforcement, dans la mesure où elles étaient considérées comme pouvant amplifier la détente.

Mais certains événements limitent la portée de l’Acte final de la Conférence d’Helsinki, et le Président Ford a pu déclarer que « la détente ne doit pas être à sens unique », et que les résultats de la conférence s’appliquent à Berlin : « En construisant un système de relations entre l’Est et l’Ouest, nous sommes confrontés à de nombreux défis. Berlin a une signification particulière. Il a été un foyer où couvait l’étincelle de l’affrontement dans le passé. Cela peut devenir un exemple de règlement pacifique dans l’avenir ». De nombreux propos ont été lourds d’équivoques, en raison des différences d’interprétation. Pour M. Ceaucescu et les dirigeants d’autres pays du centre et de l’est de l’Europe, l’évocation des principes d’égalité et de souveraineté servait à protéger une indépendance nationale fragile des pressions du puissant voisin de l’Est. Pour M. Brejnev, les mêmes principes devaient surtout justifier, au nom de la non-ingérence, le maintien de la limitation interne aux libertés individuelles. M. Ford a mis en valeur son attachement aux principes démocratiques non seulement pour attirer l’attention sur les points faibles de son partenaire soviétique, mais aussi pour satisfaire une opinion qui, alertée par Soljenitsyne, avait tendance à voir dans la cérémonie d’Helsinki un abandon des pays d’Europe de l’Est à leur sort. Le cynisme de certains propos n’était pas fait pour calmer les réticences. M. Husak, représentant de la Tchécoslovaquie « normalisée », après avoir dénoncé l’occupation de son pays par les Allemands en 1938, resta silencieux sur une autre occupation, qui dure encore. M. Demirel, chef du gouvernement turc, affirma que les dispositions de l’Acte final ne s’appliquaient pas à Chypre, notamment parce qu’il contestait la représentativité de Mgr Makarios. Le discours du représentant d’Ankara attira l’attention sur un fait que les organisateurs de la conférence n’avaient sans doute pas prévu lorsqu’ils se lancèrent dans cette entreprise : le conflit le plus sérieux qui couve en Europe n’oppose pas l’Est à l’Ouest, mais deux membres de l’Alliance atlantique, et personne ne semble en mesure de l’atténuer dans un avenir proche. Aux prises avec son Congrès pour la reprise des fournitures militaires à la Turquie, M. Ford n’était pas, de ce point de vue, le moins impuissant. Le problème du Portugal constituait, notamment pour les Européens, un autre point sombre.

Le Président Giscard d’Estaing définit la position de la France en insistant sur trois points.

a – Ces textes ne sont pas un traité. « Sans doute ces textes n’apportent-ils pas par eux-mêmes la garantie de la paix… Ils n’ont d’ailleurs pas la valeur d’un traité et la France considère qu’ils n’impliquent pas la reconnaissance de situations qu’elle n’aurait pas d’autre part reconnues »…

b – un point névralgique : Berlin. « La détente n’est pas à l’abri d’accidents, et elle a ses points névralgiques. Berlin en est un… Le gouvernement français considère… que les documents issus de la CSCE sont également valables pour Berlin »…

c – Des accords d’application bilatéraux. « [La France] rappelle les réserves que suscitent de sa part les arrangements destinés à créer en Europe une zone contrôlée de l’extérieur, où les forces seraient soumises à certaines restrictions. Dans une situation caractérisée par la disproportion, dans le poids des armements, entre les très grandes puissances et les autres, elle ne pourrait se prêter et des arrangements régionaux générateurs de déséquilibres… Notre pays se déclare prêt à envisager, sur un plan bilatéral avec tout autre pays intéressé par cette suggestion, des accords d’un niveau élevé, visant à appliquer entre eux, ou même à étendre, les dispositions de l’Acte final »…

À peine cette Conférence d’Helsinki était-elle terminée qu’à propos du Portugal notamment, le ton redevenait âpre… Les événements de Lisbonne devenaient paradoxalement et logiquement à la fois un test de la détente.

Détente à Cuba ?

La détente a été aussi à l’ordre du jour en Amérique centrale, puisque les 21 pays membres de l’Organisation des États américains (OEA) ont décidé, le 29 juillet, par 16 voix contre 3 (Chili, Paraguay et Uruguay) et 2 abstentions (Brésil et Nicaragua) de laisser chaque pays américain libre de renouer ses relations avec Cuba. Cette mesure met fin à la quarantaine économique et diplomatique imposée à Cuba en 1964. L’OEA avait alors proclamé l’incompatibilité du marxisme-léninisme avec les principes du système interaméricain. Un seul pays, le Mexique, avait refusé de rompre avec La Havane. Le Chili de Salvador Allende, le régime militaire péruvien en 1972, l’Argentine en 1973 et Panama en 1974 avaient renoué avec Cuba sans consulter l’OEA. Une première tentative pour lever l’embargo avait échoué de justesse en novembre 1974 lors de la conférence de Quito.

Pas plus qu’elle ne réintègre Cuba dans une famille qui n’inspire que sarcasmes à Fidel Castro, cette décision ne rétablit automatiquement les relations diplomatiques et autres entre La Havane et les capitales du continent voisin. Sa portée se réduit à « rendre leur liberté » aux membres de l’OEA qui désirent normaliser leurs rapports avec le régime castriste. Comment imaginer un rapprochement immédiat et complet entre des gouvernements qui ont derrière eux plusieurs années d’hostilité et de ressentiment ? Ce sont probablement les États-Unis qui procéderont avec le plus de circonspection. Ce sont eux qui ont pris la tête de la campagne anticastriste, et qui ont reçu sur leur territoire quelque quatre cent mille réfugiés cubains. M. Ford est en période préélectorale. Faire la moindre avance à Fidel Castro serait diversement apprécié d’un public conservateur… Mais déjà une centaine de firmes se sont informées des conditions d’une reprise des échanges avec Cuba. Toutefois c’est un marché entièrement transformé qu’elles auront à prospecter, et il n’est pas certain que leurs espérances se confirment rapidement. En effet, la Commission pour le règlement des créances sur l’étranger (Foreign Claims Settlement Commission), formée de trois experts nommés par le Congrès, a calculé que la dette de Cuba envers des sociétés américaines et des citoyens des États-Unis s’élevait à plus de deux milliards de dollars. Et dans cette estimation, il n’est pas question du problème du sucre et des « quotas » d’importation aux États-Unis. Si le vote de l’OEA constitue une victoire pour « le castrisme dans un seul pays », il illustre également une évolution qui a ruiné les chances de voir un « modèle cubain » s’infiltrer ou s’implanter en Amérique latine. Le blocus de 1964 était fondé sur la peur. Sa levée en 1975 montre que les pays qui y avaient souscrit n’ont plus peur. Les relations inter-américaines ne vont pas pour autant entrer dans une ère de confiance et de compréhension mutuelle. Washington et la majorité des capitales latino-américaines n’ont pas encore la même manière de concevoir le « nouveau dialogue » offert par M. Kissinger.

Inquiétudes européennes

Dans notre dernière chronique, nous faisions état du rapport, adressé par la Commission des Communautés aux gouvernements des États-membres, sur les mesures à prendre et les institutions à créer pour que l’évolution sur la voie de l’unification politique ne demeure pas affaire verbale. Aucun gouvernement n’a fait connaître son sentiment sur ces propositions, mais il est significatif que lors de la réunion du « Conseil européen » de la mi-juillet à Bruxelles, la « machine » communautaire a fonctionné normalement, pour la première fois depuis longtemps. Depuis sa création, la CEE a presque toujours été hypothéquée par l’« affaire anglaise ». Celle-ci est maintenant classée. Le premier « Conseil européen » (instance qui réunit les chefs de gouvernement trois fois par an), avait été, à Dublin en mars, absorbé par la « renégociation ». En juillet, le Conseil a cherché à « gouverner » l’Europe, ce qui est sa mission. Il n’a consacré qu’un minimum de temps à la discussion toujours recommencée de la construction européenne.

La discussion s’est déroulée dans l’esprit qu’avaient souhaité les promoteurs du « Conseil européen », M. Giscard d’Estaing et, avant lui, M. Pompidou : ce fut un échange de vues entre hommes d’État, les fonctionnaires étant rigoureusement exclus. Il n’y a pas eu négociation, mais débat tendant à dégager des lignes aussi communes qu’il est possible, mais sans plus, aux neuf gouvernements. Ainsi se dégagera à la longue un faisceau d’actions concertées tendant à se rejoindre et à se confondre dans une politique de l’Europe. Le bilan de cette première expérience a donc été positif. M. Giscard d’Estaing a obtenu le « feu vert » pour relancer le « dialogue Nord-Sud » sur l’énergie, les matières premières et le développement. La question qui se pose surtout est de savoir si la méthode employée est la bonne. Le temps des affrontements théoriques sur la nature politique et juridique de l’Europe politique est clos, peut-être se rouvrira-t-il un jour, mais nul ne peut prédire dans combien de temps. La réunion du « Conseil » à Bruxelles a mis en évidence une réalité qui ne s’impose que difficilement en dépit de son caractère évident : le temps est à l’examen en commun des réalités européennes.

Il en est, parmi celles-ci, qui demeurent préoccupantes. C’est ainsi que, fin juillet puis début septembre, les Neuf n’ont pu qu’enregistrer un nouvel échec sur le vin. Le marché du vin est un dossier test pour la Communauté européenne : il pose une question de politique agricole, il met en compétition les intérêts opposés de la France et de l’Italie, et il fait jouer la solidarité financière des « Neuf ». L’« Europe verte » est plus écartelée que jamais entre les égoïsmes nationaux, les gouvernements tenant simultanément deux discours contraires : d’une part pour pallier leurs difficultés intérieures, ils réclament la prise en charge par la CEE des revendications de catégories sociales nationales (viticulteurs, céréaliers, éleveurs. …) : d’autre part, pour éviter un alourdissement des charges communautaires, ils demandent le respect des principes de base de l’« Europe verte ». Certaines capitales en sont excédées, et elles pensent qu’il conviendrait de réviser l’ensemble de la politique agricole commune. Mais serait-ce en remettant tout en cause que l’on réglerait les cas particuliers ?

Riches et pauvres

Sur l’initiative de MM. Giscard d’Estaing et Helmut Schmidt, les quatre « Grands » occidentaux devaient, à Helsinki, évoquer les problèmes de l’harmonisation de leurs politiques économiques, et celui de la restauration d’un ordre monétaire international. L’« intendance » prime aujourd’hui. Non seulement il n’est pas de bien-être mais non plus d’indépendance et de liberté – pour ne rien dire de la puissance militaire – sans une économie saine, solide et prospère. Une notion plus nouvelle en diplomatie, encore qu’elle soit vieille comme l’humanité, a été évoquée par MM. Giscard d’Estaing et Schmidt à l’appui des initiatives qu’ils ont prises, la notion de responsabilité. Responsables, les gouvernements le sont évidemment devant ceux qui les ont mis au pouvoir, de la gestion des économies nationales. Mais ils le sont aussi désormais vis-à-vis des principaux partenaires économiques de leur pays. À cet égard, les États-Unis ont une responsabilité particulière, non seulement parce qu’ils ont l’économie la plus puissante de l’Occident, mais aussi parce que ce sont eux qui, depuis la guerre, ont émis la monnaie occidentale. Le sens des appels lancés par MM. Giscard d’Estaing et Schmidt au président Ford signifie que les États-Unis ne peuvent plus prétendre à aucun leadership s’ils continuent à fabriquer des dollars à leur convenance et à imposer la circulation de chèques qu’ils interdisent d’encaisser. Si les Américains ne veulent pas gérer le dollar rigoureusement, les Occidentaux doivent inventer un nouveau système monétaire stable. Hors de cette stabilité, MM. Giscard d’Estaing et Schmidt pensent qu’il n’y a pas de salut.

Responsables, les Occidentaux le sont aussi vis-à-vis du Tiers-Monde, parce qu’ils sont les plus riches, les plus forts et les mieux organisés. Depuis que le Tiers-Monde a découvert l’arme du pétrole et des matières premières, l’Occident ne peut d’ailleurs plus en faire fi ni cantonner ses relations avec le monde non industrialisé dans une attitude vaguement bienveillante. Les crises qui secouent le sud de l’Europe, du Portugal à la Turquie, seraient singulièrement aggravées si les rapports Nord-Sud dégénéraient en une confrontation entre le monde industrialisé et le Tiers-Monde, relançant la crise économique à l’Ouest. C’est sous des coups venus de l’intérieur et non plus de l’extérieur que le monde atlantique risquerait alors de succomber. L’économie devient une politique. Elle n’est plus seulement affaire financière. ♦